Absztrakt

Donald J. Trump amerikai elnök második ciklusának egyik első momentuma az amerikai segélyezéspolitikát gyökeresen átalakító és a USAID-et leépítő lépése volt. A tanulmány a körülmények és az amerikai megfontolás bemutatása mellett elsősorban a lépés nemzetközi segélyezésre gyakorolt hatásaira és emellett kiemelten a geopolitikai következményekre fókuszál, ismertetve, hogy az amerikai lépéssel olyan pénzügyi, intézményi és legitimációs vákuum alakul ki, melyet még a legjelentősebb nemzetközi szereplők és a tanulmányban kiemelt Kína sem képes betölteni.

Kulcsszavak: USAID, világrend, nemzetközi segélyezés, Egyesült Államok, Kína, OECD

DOI: 10.56699/MT.2026.1.5

Donald J. Trump második elnöksége az amerikai segélyezési politika radikális és hirtelen átalakításával vette kezdetét, a USAID (U.S. Agency for International Development) megszüntetése alapjaiban rengetheti meg azt a nemzetközi segélyezési rendszert, amelynek vezető szereplője volt Washington. A lépés finanszírozási hiányt, intézményi és legitimációs vákuumot is okoz, amelyet az egyéb donorok (Kína, az EU, Japán) csak részlegesen és/vagy szelektíven tölthetnek ki, Washington globális szintű helyettesítésére nincs lehetőség.

A USAID MEGSZÜNTETÉSE

Donald J. Trump második ciklusának első heteit az elsöprő lendületű elnöki rendeletalkotás és a kormányzati kiadások átvilágítására és megvágására létrehozott új kormányzati testület, az Elon Musk által fémjelzett DOGE aktív működése jellemezte. A kiadások felülvizsgálata és a külpolitikai prioritások átgondolása mellett a USAID egyik napról a másikra történő megbénítása és leépítése volt jelentős esemény az új adminisztráció első hónapjaiban. Donald Trump 2025. január 20-án egy elnöki rendelettel három hónapra (kilencven napra) szólóan felfüggesztette a szervezet tevékenységét (The White House, 2025), majd március 10-én bejelentették, hogy megszüntetik a USAID szerződéseinek 83 százalékát (Demirjian, 2025).

Az elmúlt évtizedek amerikai kül- és fejlesztéspolitikáját meghatározó szervezet honlapját már 2025 februárjában leállították (Knickmeyer, 2025), elérhetetlenné téve archív és aktuális projektinformációkat, adatokat. Az 1961 novemberében, a sors furcsa fintoraként egy elnöki rendelettel létrehozott szervezet az Amerikai Egyesült Államok korábbi elnökök által is alkalmazott fejlesztéspolitikáját igyekezett szervezett keretek közé terelni (Kennedy, 1961).

Az első lépéseket követő hónapokban az is világossá vált, hogy számtalan bírósági ítélet ellenére (Kates et al., 2025) a USAID csökkentett méretű és fókuszú tevékenységét az Egyesült Államok Külügyminisztériuma (Department of State) alá rendelik, és a 2026-os pénzügyi év tervezését is ennek megfelelően kezdték el, de ahogy azt számos esetben kiemelték, átgondolt szerepvállalás mentén, már a USAID intézményi struktúrája és munkavállalói nélkül képzelik el a szóban forgó segélyezési formát.

2023-ban az Egyesült Államok 71,9 milliárd dollárt fordított nemzetközi segélyezésre, ebből 43,8 milliárd, azaz a segélyre fordított összegek körülbelül 61 százaléka a USAID-en keresztül jutott el a fogadó államokhoz és szervezetekhez – a USAID struktúrájára és több ezer dolgozójára, szakértőjére támaszkodva (DeSilver, 2025). Az a tanulmány írásának pillanatában sem egyértelmű, hogy mi történt vagy fog történni a dolgozókkal és szakértőkkel. Az biztosan látszik, hogy az intézkedések nyomán számos szerződést felbontottak, és a személyi állományt drasztikusan csökkentették, a dolgozók jelentős részét adminisztratív szabadságra helyezték, és csak korlátozott számú kritikus feladatkört tartottak meg – de a pontos számokról az információhiány mellett azon bírósági ítéletek miatt sem beszélhetünk, melyek a szerződés alapján járó összegek kifizetésére és a dolgozók munkahelyükre való visszaengedésére kötelezték a kormányzatot. Éppen ezért a tanulmány a USAID státuszával kapcsolatban következetesen a leépítés és nem a megszüntetés kifejezést használja, figyelembe véve egyrészt az említett bírósági ítéleteket, másrészt azt a tényt, hogy jogilag a szervezet nem szűnt meg, bár egyelőre kevés kézzelfogható információval rendelkezünk arról, hogy a Külügyminisztérium alá rendelve milyen tevékenységet végezhet az elmúlt hónapok döntéseit strukturálisan megszenvedő USAID. A tanulmányban leépítésen tehát nem kizárólag a költségvetési csökkentést értjük, hanem a kapacitás, a programportfólió, a földrajzi jelenlét és az intézményi koordináció együttes gyengülését is. Ennek azért van jelentősége, mert a segélyezés geopolitikai hatása nem pusztán a kihelyezett forrás nagyságából, hanem a végrehajtási hálózatból, a partnerségi struktúrákból és a feltételrendszerből is következik.

KUTATÓI KÉRDÉS ÉS ÁLLÍTÁS

Kutatói kérdésem az volt, hogy az Egyesült Államok döntésének milyen hatása lesz a nemzetközi segélyezési rendszerre, és ez milyen geopolitikai következményekkel jár, továbbá hogy mennyiben képesek egyéb donorok (Kína, az EU, Japán vagy akár egyéb középhatalmak) betölteni a keletkező űrt.

A tanulmány fő állítása, hogy a USAID megszüntetése nem csupán finanszírozási hiányt, hanem intézményi és legitimációs vákuumot is okoz, amelyet az egyéb donorok csak részlegesen és/vagy szelektíven tölthetnek ki, Washington globális szintű helyettesítésére nincs lehetőség – még abban az esetben sem, ha e donorok érdekeltek lennének abban, hogy az Egyesült Államok helyébe lépjenek minden olyan térségben és országban, ahonnan az segélyezési tekintetben kivonul.

A leépítés hatásairól azért hármas megközelítésben beszélünk, mert külön értelmezzük a finanszírozási sokkot, az intézményi-szakértői kapacitásvesztést és az Egyesült Államok külpolitikájához is kapcsolódóan a legitimációs veszteséget a segélyezési ökoszisztémában.

MÓDSZERTAN, FOGALMI KERETEK ÉS FELÉPÍTÉS

Az elemzés módszertanilag kvalitatív dokumentumelemzésre és másodlagos (deskriptív) adatelemzésre támaszkodik, valamint a fő donorok helyettesítési potenciálját három összevetési szempont mentén – finanszírozási kapacitás, intézményi/végrehajtási kapacitás, legitimációs-normatív illeszkedés – strukturált módon értékeli. A dokumentum-elemzés célja a USAID leépítéséhez vezető út, illetve annak értelmezése, hogy a lépés miért generál vákuumo(ka)t. A forráskorpusz kormányzati és intézményi dokumentumokból, állásfoglalásokból, továbbá szakpolitikai és kutatási anyagokból, illetve sajtóforrásokból áll – utóbbiak a gyorsan változó események kronológiai bemutatását, továbbá a nyilvános narratívák azonosítását segítik. Az elemzés az amerikai fordulatot megelőző és közvetlenül követő időszakra koncentrál, így már összehasonlítható esettanulmányok helyett egyelőre potenciális űrkitöltő donorokat vizsgál a három elemzett szempont alapján. Az elemzett folyamat több esetben még zajló jogi, pénzügyi és intézményi átalakulás, a tanulmány ezért elsősorban a mechanizmusok feltárására, valamint a donorok helyettesítési potenciáljának bemutatására törekszik.

A tanulmányban a segélyezés kifejezés gyűjtőfogalomként utal az Egyesült Államok külföldi támogatási tevékenységére (foreign assistance), amely magában foglalja a humanitárius segítségnyújtást, a fejlesztési támogatást és biztonsági-katonai jellegű forrásokat (Ingram, 2024; McCabe–Brown, 2024). A fókuszban lévő USAID miatt az elemzés elsősorban humanitárius és fejlesztési komponensekre fókuszál. A donorstatisztikák, -adatok esetében a tanulmány a hivatalos fejlesztési támogatás (Official Development Assistance, ODA) OECD DAC által megfogalmazott definícióját veszi alapul: „…állami (hivatalos) forrásokat biztosító szereplők által a kedvezményezetteknek (alacsony és közepes jövedelmű országoknak) nyújtott pénzügyi támogatás, olyan területeken, mint az egészségügy, a közegészségügy és higiénia, az oktatás és az infrastruktúra. Többnyire vissza nem térítendő támogatásokból vagy »kedvezményes« (lágy feltételekkel nyújtott) hitelekből áll, és a legkevésbé fejlett országok számára rendelkezésre álló külső finanszírozás több mint kétharmadát teszi ki” (OECD, é. n.).

A tanulmány a segélyezést elsődlegesen nemzetközi világrendi és hatalmi-politikai keretben értelmezi, és a segélyezéspolitikai részleteket a geopolitikai hatások megértésének szolgálatába állítja, ami azért is releváns, mert ahogy Alberto Alesina és David Dollar megállapították, „a külföldi segélyek irányát legalább annyira diktálják politikai és stratégiai megfontolások, mint a kedvezményezettek gazdasági szükségletei és politikai teljesítménye” (Alesina–Dollar, 2000).

A dolgozat először az amerikai segélyezési politika jelentőségét, majd projektjeit mutatja be, hogy értelmezhetővé váljon, miért beszélhetünk pénzügyi, intézményi és legitimációs vákuumról a USAID megszűnése kapcsán. Ezt követően a lépés politikai-geopolitikai megfontolásait tekintjük át, hogy aztán megvizsgáljuk, képes lesz-e bármelyik egyéb donor állam belépni a Washington által hagyott vákuumba.

AZ AMERIKAI SEGÉLYEZÉSI POLITIKA JELENTŐSÉGE

A USAID leépítéséig Washington messze a világ legnagyobb humanitárius adományozója volt (1. ábra), miközben az Egyesült Államok költségvetésének bőven kevesebb mint egy százalékát költi el külföldi segélyezésre és fejlesztésre (Roy, 2025). Mindamellett, hogy a teljes kiadáshoz képest eltörpül ez az összeg, az Egyesült Államok egyike volt azon országoknak, melyek kötött segélyeket biztosítottak, tehát az összegek elköltése során saját beszállítókra és szállítókra támaszkodtak – azaz üzletet generáltak amerikai cégeknek.

Egy 2021-es adat alapján a USAID-del szerződésben álló cégek 86,4 százaléka amerikai. (Ilasco, 2022). Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a Biden-adminisztráció alatt, kiemelten Ukrajna vonatkozásában a direkt, nem kötött segélyek is szerepet kaptak (USAID Office of Inspector General, 2023). Az Egyesült Államok kiemelten alkalmazott bilaterális együttműködéseket fejlesztési segélyeihez, azaz a segély „nyújtását, modalitását, feltételeit, kedvezményezettjeit [az Egyesült Államok] motivációja, gazdasági és politikai érdekei közvetlenül” határozták meg (Kiss, 2024: 9).

Tehát miközben Washington kiemelt szereplő a segélyezési szegmensben, gazdaságilag nem volt számára megterhelő a hozzájárulás, az amerikai gazdaságot is segítették a különböző programok, ráadásul az Egyesült Államok a saját érdekei mentén folyamatosan kontroll alatt tartotta a célországokat.

Mindehhez hozzá kell tennünk, hogy miközben a segélyezés kiterjedt volt, bizonyos elemzések arra is rámutatnak, hogy az „Egyesült Államok kormánya sikeresen használta fel a külföldi segélyprogramokat, hogy külpolitikai engedelmességet érjen el az ENSZ-ben olyan kérdésekben, amelyek létfontosságúak Amerika nemzeti érdekei szempontjából” (Wang, 1999: 199).

1. ábra: A tíz legnagyobb OECD-DAC-donorállam segélyköltése 2019 és 2023 között

Forrás: A Carnegie Africa elemzése az OECD, a Donor Tracker Focus2030 és a Devex adatainak felhasználásával.

Washington segélyei viszonylag széles skálán mozogtak, ami jól látható a nyilvánosan hozzáférhető információk alapján. Az egyik legjobb összefoglalást a Pew Research Center készítette, amely a 2023-as adatokat vizsgálva mutatta be, hogyan is állt össze az abban az évben 71,9 milliárdos segélyezési összeg (2. ábra). Miközben azt a kutatóintézet is megjegyzi, hogy nem minden kategória esetében egyértelmű a költés jogcíme (köszönhetően annak, hogy a USAID mellett a Külügyminisztérium, a Védelmi Minisztérium, a Pénzügyminisztérium és többek között az Egészségügyi és Szociális Minisztérium is folyósított fejlesztési támogatásokat), látszanak világos trendek.

• Az adatok értelmében az összegek 27 százaléka ment gazdasági jellegű fejlesztésre, mely döntően Ukrajna pénzügyi támogatását jelentette.

• Humanitárius segítségnyújtásra és katasztrófaelhárításra az összegek 21,7 százalékát költötték, itt az éhínség elleni harcot és például a konfliktuszónák melletti menekülttáborokat, az alapvető szolgáltatások biztosítását kell kiemelni.
• Az összegek 22,3 százaléka egészségügyi segélyként érkezett azokba az országokba, ahol szükség volt erre: HIV/AIDS (a teljes éves összeg 14,7 százaléka), kolera, malária, oltási programok, a fejlődő világ számára biztosított modern egészség-ügyi szolgáltatások.

• Az összegek 14,2 százaléka a béke és biztonság kategóriában sokszor katonai segélyek folyósítását jelentette (Ukrajna mellett itt Izrael és Egyiptom szerepe is kiemelhető).
• Voltak a környezet címszó alatt elköltött összegek (1,9%), továbbá azok a kiadások (a teljes összeg mintegy 3,2 százaléka), amelyek miatt a USAID sok országban címlapra került az elmúlt időszakban: a demokrácia, emberi jogok és kormányzás címszó alatt futó projektek (DeSilver, 2025).

2. ábra: Az Egyesült Államok által a 2023-as pénzügyi évben minden kategóriában folyósított külföldi segélyek aránya

Forrás: ForeignAssistance.gov (letöltve: 2025. január 28.)

A programokról tehát látható, hogy a segélyek döntő többsége humanitárius segítségnyújtásként rászoruló egyéneket, csoportokat, illetve országokat és régiókat célzott, és az is kitűnik, hogy (Ukrajna mellett) elsősorban a fejlődő térségek, országok és régiók részesültek a USAID támogatásaiból, így a leállásból fakadó esetleges következmények is ezekben az államokban lesznek jelentősebbek (3. ábra).

3. ábra: A USAID segélyprogramjai, 2014–2023 (a 2023-as USD-árfolyam szerint)

Forrás: Roy, 2025

KIALAKULT VÁKUUM(OK)?

Azt, hogy az amerikai hozzájárulás megváltozása mekkora űrt hagy maga után, az amerikai segély kiemelkedően magas volumene mellett az elmúlt évek aggasztó tendenciái is befolyásolják. Látható folyamat, hogy globálisan „egyre inkább nőnek a fejlesztési szükségletek, ugyanakkor ezzel nem tud lépést tartani a finanszírozási képesség” (Kiss, 2024: 7) – a nyomás többek között a klímaváltozás, a pandémia, a különböző konfliktusok és válságok miatt vált jelentősebbé az elmúlt években, a USAID leépítése kapcsán ezért beszélhetünk pénzügyi kérdésről, illetve esetleges vákuumról.

Tehát olyan ponton válnak kérdésessé az amerikai pénzügyi támogatások, amikor amúgy is növekszik az igény az ilyen jellegű segélyekre. És nem csupán az amerikai összegek kiesése okoz problémát: futó projektek, a helyi viszonyokhoz évek-évtizedek óta alkalmazkodó megoldások és szakemberek, a szakmai tudás és kompetencia tűnhetnek el, tűnnek el, tűntek el egyik napról a másikra. És mindezek helyreállítása nem oldható meg egyik vagy másik ország nagyobb pénzügyi szerepvállalásával, hisz mindegyik állam érdekelt a saját szervezetei mellett a saját szakemberei alkalmazásában, hogy a saját maguk által definiált projektek támogassák nemzeti érdekeik megjelenését vagy megvédését. A USAID mögött évtizedes tapasztalat és szakértelem áll, melynek felépítése nem történhet meg rövid idő alatt. Andrew S. Natsios szerint „a sikeres fejlesztési programok, amelyek valódi változást eredményeznek, tíz–húsz éves időhorizontot igényelnek ahhoz, hogy gyökeret eresszenek, növekedjenek, és önfenntartóvá váljanak” (Natsios, 2020: 114). Az intézményi vákuum is fontos kérdés, de nem csupán a szaktudás leépítése, hanem a rendszer fragmentálódása miatt is. Még több párhuzamos és kevesebb koordinált megoldás „hatalmas adminisztrációs költségekkel jár mind a kedvezményezettek, mind a donorok számára” (Fuchs et al., 2015: 255).

Ha figyelembe vesszük az előző részben említett pénzügyi elemeket és a gazdasági sajátosságokat (például az amerikai gazdaság bekötöttségét), a USAID úgy volt Washington puha diplomáciai eszköze, hogy közvetlen amerikai politikai és pénzügyi érdekeket is szolgált, és hasznot is hajtott – nem véletlen, hogy a szervezet a hidegháborús szembenállás, versenyfutás terméke. John F. Kennedy elnök így fogalmazott mindennek a szükségességéről: „Nincs menekvés a kötelezettségeink elől: erkölcsi kötelezettségeink bölcs vezetőként és jó szomszédként az egymásra utalt szabad nemzetek közösségében – gazdasági kötelezettségeink a leggazdagabb emberekként egy olyan világban, ahol túlnyomórészt szegény emberek élnek, olyan nemzetként, amely már nem függ a külföldi hitelektől, melyek egykor segítettek nekünk saját gazdaságunk fejlesztésében – és politikai kötelezettségeink a legnagyobb ellenállásként a szabadság ellenfeleivel szemben” (Kennedy, 1961). Kennedy tehát nem csupán Washington felelősségét, de a segélypolitika által biztosított előnyöket is látta a nagyhatalmi versenyfutás tekintetében.

Leo Michel (2017) Joseph Nye tézise nyomán amellett érvel, hogy a puha erő kulcsa a legitimáció: ha egy állam hatalmát legitimnek látják, kisebb ellenállásba ütközik, és ennek köszönhetően ritkábban kényszerül költséges kényszerítésre, kemény eszközök használatára. Ehhez szorosan kapcsolódik G. John Ikenberry (2018) intézményesített hegemóniáról szóló elmélete is, amely kiemeli, hogy a nagyhatalmaknak azért is lehet érdekük intézmények és normák létrehozása, mert ebben nem csupán saját cselekvési szabadságuk korlátozását látják, hanem hatalmuk kiterjesztését is – és ez a két folyamat csak látszólag mond ellent egymásnak, teszi hozzá a szerző. Ezek az intézmények és normák egyrészt „bebetonozzák” a kívánatos politikai orientációt más államokban, másrészt növelik a rend legitimitását azáltal, hogy kiszámíthatóvá és szabályhoz kötötté teszik a hegemón hatalomgyakorlást (Vörös–Tarrósy, 2026). Ezek a struktúrák „segíthetnek egy államnak hiteles korlátokat és kötelezettségeket felállítani a saját hatalmára vonatkozóan, ami megkönnyíti az együttműködést, és nagyobb legitimitást ad a rendnek. Más államok nagyobb valószínűséggel üzletelnek veled – azaz melléd állnak (bandwagoning), ahelyett, hogy ellened egyensúlyoznának (balancing) –, ha hitelesen bizonyítani tudod, hogy betartod az elfogadott szabályokat és normákat” (Ikenberry, 2018: 8).

Mindezen logika alapján tehát a USAID leépítése legitimációs vákuumot is okozhat. Nem csupán a kiemelkedő pénzügyi hozzájárulás vész el, hanem gyengül az Egyesült Államok hitelessége és koordinációs szerepe is – amely Washington számára megkönnyítette a koalícióépítést és a partnerekkel való együttműködést. Leo Michel már Trump első ciklusában a soft power leértékelődését látta (Michel, 2017), és e folyamat a második ciklusban folytatódott.

Mielőtt áttérnénk e vákuumok esetleges betöltésére, ki kell emelnünk, hogy a soft power-ellenesség – vagy inkább a soft powerbe vetett bizalom csökkenése – mellett konzervatív körökben régóta kritizálják a USAID szervezetét és általánosságban az Egyesült Államok segélyezési politikáját, ami világossá vált a The Heritage Foundation által összeállított politikai projektterv, a Project 2025 létrehozásával. Az úgynevezett globális progresszív baloldal támogatására fordított összegek, a kiadások nagysága, a Kínával szembeni fellépés szükségessége, a klímavédelmi, az esélyegyenlőséghez, a sokszínűséghez és befogadáshoz kapcsolódó kiadások felülvizsgálata mind-mind jelen voltak és vannak a konzervatív közbeszédben (Primorac, 2023).

POSZTHEGEMÓN ŰR?

A USAID-et érintő amerikai lépés nem egyedülálló és nem is feltétlenül meglepő az Egyesült Államok globális szerepét és helyzetét tekintve, és egy világos narratívában, az úgynevezett poszthegemoniális világfelfogásban azt jelenti, hogy amennyiben a poszthegemón szereplő, az Egyesült Államok nem képes működtetni az általa formált, dominált vagy létrehozott struktúrákat, akkor nem is biztos, hogy érdekelt azok fenntartásában (Tálas, 2021). Ez viszont azt is feltételezi, és erre is látunk példákat, hogy a USAID nem az egyetlen szereplő, a nemzetközi segélyezés pedig nem az egyetlen terület, amellyel kapcsolatban Washington átértékeli a szerepét, adott esetben a hozzájárulását. E folyamat az átalakuló világrenden belül úgy is értelmezhető, hogy az eddigi pólus, az unipoláris világrend stabilitásáért, a feltörekvő államok fejlődéséért is felelős Egyesült Államok már nem kívánja fenntartani azon szolgáltatásokat, melyek a multipolaritásban és a multilaterális megoldásokban érdekelt államok igényeit és érdekeit szolgálták (Vörös–Tarrósy, 2024).

Amikor tehát azon gondolkozunk, hogy a USAID helyére, ebbe a hármas vákuumba megérkezhet bármelyik, akár fejlett, akár feltörekvő szereplő, akkor érdemes abban a kontextusban értelmezni ezt, hogy a USAID kivonulása által okozott űr csak az egyik pénzügyi űr, melyet Washington maga után hagy: az Egészségügyi Világszervezetből való kilépés hasonló nehézségeket, pénzügyi hiányokat, valamint pótolhatatlan infrastrukturális és szakmai veszteségeket jelent, de idesorolható az UNESCO és (esetlegesen) a (közel)jövőben egyéb szakosított ENSZ-intézmények, illetve szervezetek helyzete is: 2026. január 7-én Washington egyszerre hatvanhat nemzetközi, köztük harmincöt ENSZ-hez köthető szervezetből lépett ki Trump elnöki rendeletével. Ahogy Marco Rubio, az Egyesült Államok külügyminisztere fogalmazott: „Nem fogjuk tovább pazarolni erőforrásainkat, diplomáciai tőkénket és részvételünk legitimáló súlyát olyan intézményekben, amelyek irrelevánsak, vagy ellentétesek az érdekeinkkel” (USDOS, 2026).

Ha az Egyesült Államok nem hajlandó tovább finanszírozni e globális szervezeteket, szolgáltatásokat, akkor a potenciálisan nagyobb felelősséget vállaló államoknak számos ponton, területen és szervezetben kell nagyobb pénzügyi hozzájárulást biztosítani akár csak az elköltött összegek eddigi szintjének fenntartásához is. Tehát hatalmas lehet a segélyezés és a multilaterális megoldások mellett kiálló államokra nehezedő anyagi teher.

KÖVETKEZMÉNYEK

Bármilyen lépéseket tesz is a nemzetközi közösség, a USAID-et érintő változásoknak lesznek egyértelmű vesztesei, negatív következményei. A teljesség igénye nélkül az alábbiakat mondhatjuk el ezekről a kimenetekről:

• Egyéni szinten a különböző segély- és fejlesztési programokból közvetlenül részesülő rászorulók, betegek és szegények mögül esik/eshet ki a támogatás – és miután a leépítésre a nemzetközi közösség felé kommunikált hatásvizsgálat nélkül került sor, nehéz felmérni a valódi következményeket. Az egyik legsúlyosabb és rögtön látható hatással a HIV/AIDS-programok haszonélvezői szembesültek: a gyógyszereikre napi szinten rászorulók, a kezeléseket kapó egyének és az azokat biztosító szervezetek. A UNAIDS adatai alapján a HIV/AIDS elleni fellépés legjelentősebb támogatója a USAID volt, 73 százalékát adva az eddigi globális költségeknek (UNAIDS, 2025), és bár Marco Rubio kilenc nappal később kivette a tiltás alól az életmentő gyógyszereket, orvosi ellátásokat, az ételt és menedéket nyújtó szolgáltatásokat (Becker, 2025), a segélyszervezet dolgozóit a munkájuk leállítására felszólító elnöki rendelet megakasztotta a globális projekteket, és a globális segélyszervezetek többsége már jelezte, hogy megérzik a USAID felfüggesztését (UNAIDS, 2025).

• Az egyének hátrahagyása ugyanakkor a fejlődő államokra is kihat: vagy nagyobb terhet vállalnak ezen egyének, csoportok, rétegek támogatásában (ami nehezen valószínűsíthető, hiszen éppen az állami beavatkozások hiánya, elégtelen szintje miatt volt szükség donorok támogatására), vagy magukra maradnak nehézségeikkel az amúgy is számos kihívással szembesülő társadalmakban. A következmények, bármelyik szcenárió válik is valóra, szerteágazók lehetnek: az állami pénzügyi beavatkozás más területektől von el forrásokat, az érintettek hátrahagyása pedig a szegénységet, a leszakadást, adott esetben a munkaerőpiaci tevékenységeket befolyásolná negatív irányba, minden esetben további kockázatokkal terhelve a fejlődő társadalmakat – gondoljunk akár a radikalizálódás jelentette veszélyre is.

• A fejlődő világban kialakuló és növekvő kockázatok ugyanakkor globalizált világunkban nem maradnak lokálisak, akár közvetlen, akár – például konfliktusok következtében, menekülteken keresztül – közvetett módon, de hatással lesznek a nemzetközi közösségre, a fejlett világ államaira is.

• Bár vélhetően csak rövid távon, de a USAID megszüntetésével az amerikai adófizetők nyerhetnek az eddig külföldön elköltött pénzek még nem ismert elképzelések szerinti hazai felhasználásával. Ugyanakkor az amerikai fejlesztéspolitika már ismertetett működése miatt amerikai vállalkozások és munkahelyek kerülnek veszélybe,1 ráadásul a segélyszervezettel együtt az Egyesült Államok puha hatalmának gerincét adó imázsépítő, -támogató projekteknek is búcsút mondhatnak.

Arra a tényre is érdemes kitérni, hogy a globális fejlesztéspolitikák soha nem voltak tökéletesek – bár sok esetben a donor államok egyéni érdekei voltak ezért felelősek. Többször felmerült az az elképzelés, hogy érdemes olyan projekteket megvalósítani és támogatni, melyek a helyi szereplők mellett a fenntarthatóságot és a segélyektől való függés megszüntetését is célozzák. Bár a Trump-adminisztráció döntésének nem ez volt a kommunikált célja, a szűkülő források akár arra is késztethetik mind a donor, mind a fogadó államokat, hogy a kevesebb forrást hatékonyabb módon költsék el.

E lehetséges következmények azt a globális – és helyi – igényt vetíthetik előre, hogy a kiesett projektek helyére más donor államok kezdeményezései érkezzenek. E tekintetben az a kérdés, vajon beszélhetünk-e olyan államokról, melyek nyertesei lehetnek az amerikai lépéseknek. A segélypolitika ugyanis geopolitikai tényezővé vált. Natsios kiemeli, hogy a nagyhatalmi rivalizálás az elmúlt évtizedben „átlépett” a nemzetközi fejlesztési térbe, miközben a poszthidegháborús fejlesztési rend „felbomlóban” van (Natsios, 2020: 101). E keretben az intézményi visszalépések stratégiai jelentőségűek, mert „a fejlesztési tér nem szereti a vákuumot” (Natsios, 2020: 107), és ez Natsios véleménye szerint lehetőséget teremt más szereplők számára.

KI TÖLTHETI KI A VÁKUUMO(KA)T?

A sajtóban (Wolf, 2025) és politikusi körökben (Dent, 2025) viszonylag gyorsan megszületett az a narratíva, mely szerint Kína lehet a jelenlegi helyzet nyertese, számos térségben és országban átvéve a USAID helyét és szerepét. Natsios is Kína szerepét emelte ki tanulmányában (Natsios, 2020). Ugyanakkor annak vizsgálata, hogy ez valóban megtörténhet-e, komplexebb kérdést vet fel, hiszen az átalakuló világban nem csupán Kína, hanem több középhatalom, feltörekvő állam is érdekelt a status quo megváltoztatásában (Tarrósy–Vörös, 2019) és az amerikai hegemónia megtörésében – elméletileg tehát érdekeltek lehetnek az Egyesült Államok pozícióinak átvételében.

Kína

Kína nemzetközi segélyezésről alkotott véleménye jelentősen eltér az OECD-államok és az Egyesült Államok normáitól és felfogásától, és az ázsiai ország inkább tekinti e tevékenységét partneri kapcsolatnak a Dél–Dél-kooperáció részeként, amelyben a fogadó államok érdekei is megjeleníthetők (Dreher et al., 2018; Vörös, 2024). Peking tehát inkább a fejlesztési együttműködést preferálja, melyben vegyíti a segélyezést a befektetésekkel, a kereskedelemmel és a különböző fokú együttműködésekkel, sőt hitelekkel – a segélyezés szempontjából kevésbé átlátható módon. Tehát az figyelhető meg, hogy „a kínai segélypolitika nehezen elválasztható a kereskedelem- és a beruházáspolitikától, a három terület összefonódása megmutatkozik a segélyezés céljaiban, eszközeiben és formáiban, valamint intézményrendszerében egyaránt” (Vári, 2016: 79). Mindez azt is jelenti, hogy a klasszikus segélyezés nem része Kína segélyezési portfoliójának, a gazdasági hasznot hajtó együttműködések vonzóbbak a kelet-ázsiai állam számára – így nem arról kell beszélni, hogy például a HIV/AIDS-programok finanszírozását folytatná, átvenné Kína, hanem arról, hogy Peking rövid (és vélhetően közép)távon nem is rendelkezik azokkal az infrastrukturális adottságokkal (szervezeti felépítés, szakembergárda), melyek lehetővé tennék az ilyen jellegű segélyprogramok akár csak részleges átvételét.

Ugyanakkor nem szabad elfelejteni, hogy globális imázsát, a „felelős Kína” képét építve Peking nyerhet olyan projektek támogatásával, melyek a fejlődő, rászoruló államok igényeire reagálnak, és Kínát olyan szereplőként festik le, amely egy jobb világ megteremtésén dolgozik. A multilaterális együttműködéseket támogató és azoknak elsőbbséget adó szereplőként ez nem állna távol Kína külpolitikai-geopolitikai-stratégiai céljaitól. Ennek okán elképzelhető, hogy bizonyos zászlóshajóprojektek, globálisan jól kommunikálható esetek kapcsán Peking tesz majd lépéseket. Talán nem véletlen, hogy Kambodzsa, Pápua Új-Guinea és Nepál neve is felmerült (Wolf, 2025) olyan államként, ahol Kína rögtön megjelenhet. Ezen értesülések közül azonban egyelőre egyiket sem lehet megerősíteni. Például a kambodzsai aknamentesítő projektet érintő kínai hozzájárulásról szóló döntés már jóval az amerikai felfüggesztés előtt megszületett – igaz, a USAID leállása miatt az amerikai pénzek valóban nem érkeztek meg (Chheng, 2025).

Ráadásul, ahogy arra már kitértünk, az amerikai visszalépés miatt nagyobb nyomás nehezedhet Kínára egyéb globális programok, például a WHO vonatkozásában is, így az évek óta a gazdasági kihívásainak orvoslásával elfoglalt kelet-ázsiai államnak számos területen át kellene vállalnia az amerikaiak által eddig vitt terheket. Összességében tehát azt mondhatjuk, hogy bár Kína nyerhet a USAID drasztikus mértékű zsugorodásán, amennyiben ezt a nyereséget pusztán a nemzetközi megítélésben mérjük, viszont nem lesz képes az űr kitöltésére, az Egyesült Államok helyettesítésére, így viszont Pekingnek globális értelemben, esetleges biztonsági konfliktusok során akár számottevő károkkal is szembe kell néznie.

További középhatalmak nyerhetnek teret?

Ahogy fentebb már volt róla szó, a USAID körüli helyzet egyéb szereplők érdeklődését is felkeltheti, az átalakuló világrendben számos ilyen államról beszélhetünk, melyek akár Kínához hasonló érdekekkel és megfontolásokkal jelentkezhetnek – ennek már jóval Trump döntését megelőzően is voltak jelei. Az úgynevezett csendes forradalom részeként számos ilyen új donor állam tűnt fel az elmúlt időszakban: például a multipolaritásban érdekelt államok elitklubjaként is definiálható BRICS-et kell megemlítenünk (Kiss, 2024), és így akár Oroszország is kiemelhető a témában érdekelt szereplőként.

A Kínára vonatkozó megállapítások ezen államokkal kapcsolatban is igazak lehetnek, és egy gyors körkép segíthet felmérni az elképzelések valószínűtlenségét: a BRICS-államok egy része maga is segélyre szorul, például a legújabb tag, Indonézia inkább foglalkozik azzal, hogy az ő esetükben ki helyettesítheti a USAID segélyeit (Widianto, 2025), semmint hogy miképpen lennének képesek globálisan kiváltani az amerikai segélyeket, de az egyik alapító tag, Brazília is hasonló problémákkal néz szembe. Jelenlegi gazdasági helyzetében Moszkva ugyan nem lenne képes helyettesíteni Washingtont, de rövid távú hasznokról, politikai megfontolásokról Pekinghez hasonlóan orosz oldalon is beszélhetünk, és a volt keleti blokk országaiban, illetve a volt szovjet tagköztársaságok területén az amerikai alternatíva eltűnése részükről üdvözölt esemény lehet.

Érdemes volna még az Öböl-államok, Szaúd-Arábia, az Emírségek vagy Katar esetleges szerepvállalását is vizsgálni, de az valamennyi esetben látható, hogy egyik feltörekvő szereplő sem képes az amerikai összegek helyettesítésére. Rövid távú, regionálisan fókuszált, imázst segítő bejelentésekre készülhetünk, de átfogó, globális programokra egyik ilyen jellegű szereplőnek sincs anyagi vagy szervezeti, strukturális lehetősége.

Az Európai Unióról se feledkezzünk el

Az Egyesült Államokat követően (és Kína mellett) a legjelentősebb donorok az OECD-államok, a fejlett államok, például az európai szereplők. Az Egyesült Államok visszaszorulása kifejezetten a hagyományos segélyezési struktúrákban pedig azt eredményezheti, hogy az évtizedekkel ezelőtt megkezdett programok és célok megvédése érdekében ezek az országok növelik hozzájárulásukat. Itt kell kiemelni az Európai Uniót mint olyan globális szereplőt, amely már csak földrajzi okokból is érdekelt(ebb) lehet a kelet-európai, dél-kaukázusi, afrikai és közel-keleti kihívások kezelésében. Az EU 2021-ben alakította át globális segélyezési rendszerét, és igyekezett hatékonyabbá tenni: a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz – Globális Európa (NDICI – Globális Európa) nevet kapó új kezdeményezés célja, hogy az összes harmadik országgal folytatott együttműködést fedezze, s földrajzi, tematikus és úgynevezett gyors reagálású pilléreken nyugszik. A tematikus pillérről szólva az EU kiemelte, hogy „a tematikus programok az emberi jogokra és a demokráciára, a civil társadalomra, a stabilitásra és a békére, valamint az olyan globális kihívásokra összpontosítanak majd, mint az egészség, az oktatás és képzés, a nők és a gyermekek, a munka, a szociális védelem, a kultúra, a migráció és az éghajlatváltozás” témája (Council of the European Union, 2021), így az látszik, hogy az Európai Unió lehet a legérdekeltebb a USAID által hátrahagyott űr kitöltésében. Ugyanakkor, ahogyan Kína esetében, úgy itt is meg kell említenünk, hogy nem ez az egyetlen terület, amelyen nagyobb szerepvállalásra lenne szükség az európai szereplők részéről, és az nem is várható, hogy egyedül képesek vagy akár hajlandók lennének teljes egészében pótolni a USAID által biztosított segélyösszegeket. Mindez az Európa biztonságáról szóló közös európai gondolkodás témájában is világossá vált – kiemelve egy újabb olyan területet, amelyre az európai államoknak a jövőben többet kell fordítaniuk.

ÖSSZEGZÉS

Összességében elmondhatjuk, hogy a USAID felfüggesztése, majd szerződésállományának drasztikus visszavágása nem pusztán egy amerikai belpolitikai, illetve költségvetési lépés volt, hanem olyan döntés, amely már rövid távon is érzékelhetően kezdi átformálni a nemzetközi segélyezési rendszert és az arról szóló gondolkodást. Bár a tanulmány írásának pillanatában a jogi procedúrák még tartanak, és nem teljesen egyértelmű, mely programok és projektek folytatódnak, az már most látszik, hogy egy ilyen jellegű – és ilyen hosszú – leállás nem csak „szünetet” jelent: a futó programok működése, a partnerekkel való együttműködés és a terepi végrehajtás is sérül, miközben a következmények felméréséhez valószínűleg hosszabb időre lesz szükség.

A kutatói kérdés első része arra vonatkozott, hogy az Amerikai Egyesült Államok döntésének milyen hatása lesz a nemzetközi segélyezési rendszerre. A tanulmány fő állítása mentén erre az a válasz, hogy a USAID leépítése nem csupán finanszírozási hiányt okoz, hanem intézményi és legitimációs vákuumot is létrehoz. Finanszírozási értelemben az amerikai forráskiesés önmagában is óriási lyukat üt a rendszeren, különösen egy olyan időszakban, amikor – a klímaváltozás, pandémiák, konfliktusok és humanitárius válságok miatt – eleve egyre inkább nőnek a fejlesztési szükségletek. Intézményi értelemben pedig nem egyszerűen pénz tűnik el, hanem a USAID mögött álló évtizedes tapasztalat, terepi jelenlét, szakértői kapacitás és végrehajtó infrastruktúra is: azok a működési megoldások és helyi viszonyokhoz alkalmazkodó szakmai tudás, amely egyik napról a másikra nem pótolható. Végül legitimációs értelemben gyengül az Egyesült Államok hitelessége és koordinációs súlya a segélyezési ökoszisztémában, ami a koalícióépítést és a partneri együttműködéseket is nehezíti.

A kutatói kérdés második része a geopolitikai következményekre irányult. A tanulmány alapján itt is az a fő következtetés, hogy a segélyezés ebben az értelemben nem mellékes fejlesztéspolitikai kérdés, hanem a világrendi és hatalmi-politikai mozgások része. A USAID a hidegháborús versenyfutás termékeként egyszerre szolgált humanitárius és fejlesztési célokat, és működött Washington puha diplomáciai eszközeként: úgy adott mozgásteret az Egyesült Államok számára, hogy közben nemzetközi jelenlétet, reputációt és együttműködési hálózatokat is épített. A visszalépés geopolitikai értelemben azt jelenti, hogy az Egyesült Államok nemcsak „pénzt” von ki, hanem azt a képességét is csökkenti, hogy intézmények és normák mentén kiszámíthatóan, legitim módon alakítsa a nemzetközi együttműködéseket. Mindez az átalakuló világrendben abba a tágabb folyamatba is illeszkedik, amelyben Washington több területen átértékeli szerepét és adott esetben a hozzájárulását, miközben a rendszer többi szereplőjének alkalmazkodnia kell egy egyre inkább rendezetlen, kevésbé stabil és kiszámítható környezethez.

A kutatói kérdés harmadik eleme az volt, hogy mennyiben képesek egyéb donorok (Kína, az EU, Japán, illetve akár egyéb középhatalmak) betölteni a keletkező űrt. A tanulmány válasza itt egyértelműen az, hogy részlegesen és/vagy szelektíven lehet szó helyettesítésről, de Washington globális szintű helyettesítésére nincs lehetőség. Kína kapcsán a sajtóban gyorsan megszületett narratíva, hogy Peking „készen áll” átvenni az amerikai szerepet, ugyanakkor az elemzés rámutatott, hogy a kínai modell nem a klasszikus segélyezésre, hanem a fejlesztési együttműködés és a gazdasági hasznot is hozó együttműködések keverésére épül, így sem tematikusan, sem intézményi kapacitásában nem reális, hogy például a humanitárius és egészségügyi programok nagy részét átvegye. Peking bizonyos zászlóshajóprojektek és jól kommunikálható esetek mentén nyerhet reputációs hasznot, de a teljes pénzügyi és intézményi kiesés pótlása, valamint az amerikai globális hálózat helyettesítése nem várható tőle. Hasonló logika mentén a középhatalmak és feltörekvő szereplők esetében is legfeljebb regionális fókuszú, rövid távú, imázstámogató bejelentések képzelhetők el, átfogó és globális programokra azonban sem anyagi, sem szervezeti, strukturális lehetőségük nincs.

Az Európai Unió e szereplők közül a leginkább „kézenfekvő” alternatíva, hiszen intézményesített fejlesztési együttműködési keretekkel és tematikus fókuszokkal is rendelkezik, valamint földrajzi okokból is érdekelt lehet több válságtérség stabilizálásában. Ugyanakkor a tanulmány alapján az is látszik, hogy az EU előtt sem egyetlen probléma jelenik meg, hanem egyszerre több területen nő a felelősségvállalási kényszer (biztonságpolitika, multilaterális intézmények finanszírozása, regionális válságkezelés). Ezért bár elképzelhető hozzájárulás-növelés, a teljes amerikai kiesés átvállalása és a USAID által képviselt globális infrastruktúra kiváltása európai oldalról sem reális.

Mindezek fényében a tanulmány végkövetkeztetése az, hogy a USAID leépítése olyan hármas – finanszírozási, intézményi és legitimációs – vákuumot hoz létre, amelyet a nemzetközi rendszer többi szereplője legfeljebb részleteiben, szelektíven és saját érdekei szerint tud majd kezelni. A nemzetközi segélyezésre ugyanakkor a jövőben is szükség lesz, és miközben a folytatással vagy az alternatív donorok szerepvállalásával kapcsolatban egyelőre sok a bizonytalanság, a negatív következmények már most láthatóan súlyosbodhatnak – különösen ott, ahol a segélyezés nem „plusz”, hanem alapfeltétel az egészségügyi, humanitárius és társadalmi stabilitás fenntartásához.

Absztrakt

A kínai segélyekről szóló kutatások és elemzések széles skálán mozognak, és ellentmondásos eredményeket mutatnak. A Kínai Népköztársaság fokozatosan vált globális donorrá, növelve ezzel szerepét a világ színpadán, de tevékenységének megítélése továbbra is kettős, a pozitív hatások mellett a kritikák is szép számmal vannak jelen. A kínai segélyezés története az ország külpolitikai érdekeinek is a története, de azt is fontos megérteni, hogy a kínai segélyek gyakran összekapcsolódnak Kína gazdasági érdekeivel, és a projektek mögött álló motivációk gyakran és szándékosan összetettek. A tanulmány bemutatja Kína segélyezésének történetét, elemzésének nehézségeit és e nehézségek ellenére pár olyan hatást, melyek segíthetnek megérteni a kínai fejlesztési együttműködések következményeit a fejlődő országokra és a globális fejlesztésre nézve.

Kulcsszavak: nemzetközi segélyezés, Kína, segély, BRI, fejlesztési együttműködés

DOI: 10.56699/MT.2024.2.9

Az egykor maga is segélyre szoruló Kínai Népköztársaság az elmúlt évtizedekben globális donorrá, a nyugati szereplőkkel^[1]A fejlett, magas jövedelmű országok, amelyek közül kiemelkednek az Egyesült Államok és az európai szereplők, de ideérthetők azok az ázsiai államok is (például Japán), melyek szintén … Részletek vetekedő szereplővé nőtt. Bár a kínai adatok és számok továbbra is kevéssé átláthatók, a 2020-as évekre már világosan látszik az elköteleződés, a saját elképzelések erősítése és a nyitottság is a fennálló globális intézményrendszerrel való együttműködésre – sőt, a kínai segélyek hatásairól is több tapasztalattal rendelkezünk. Nem új keletű azonban a segélyezés mint külpolitikai lépéseket támogató tevékenység kínai részről, sőt Peking az 1970-es évek első felében a kormányzati kiadások hat-hét százalékát fordította segélyekre. A kínai segélypolitika ugyanakkor nem arat(ott) osztatlan sikert, főleg a nyugati donorok és média részéről (Ye, 2022: 73; Sun, 2014; Mandon–Woldemichael, 2022) figyelhető meg kritika, mely elsősorban a segélyek hatásait emeli ki. Nem egyértelmű ugyanakkor a kínai segélyezés megítélése: a sajátos (és mint látni fogjuk, a nyugatitól annyira nem különböző) kínai hozzáállás ugyanis előnyökkel is jár, ráadásul a legújabb kínai törekvések tovább erősítenék azt a megközelítést, melyet az 1990-es évek vége óta használnak.

A tanulmány előbb a kínai segélyezés történetét és szakaszait mutatja be, hogy érthetővé váljon az állam felfogásának és szerepének változása a nemzetközi segélyezéssel kapcsolatban. Ez segíthet megérteni azt a közeget, amelyen belül aztán áttekinthetjük azokat az okokat, melyek miatt nehéz vizsgálni Peking ez irányú tevékenységét, megteremtve a lehetőséget a kínai segélyezési politika sokirányú értelmezésére – tehát pozitív és negatív megítélésére. Végül a kínai tevékenység (sokszor nehezen) látható hatásait tekintjük át, akár a fogadó országokat fenyegető veszélyekről, akár a kínai megközelítés előnyeiről van szó.

A kínai segélyezés története

Kína nem új és nem feltörekvő szereplő a nemzetközi segélyezésben (Ye, 2022: 75), a pekingi segélyezés ugyanis, kapcsolódva az ország külpolitikai érdekeihez, melyek kezdet- ben a Szovjetunióhoz kötötték, majd a Szovjetunióval szemben határozták meg az országot, a kommunista Kína létrejöttét követően rögtön, már az 1950-es években elindult, és nagyjából három szakaszra bontható – bár Min Ye megjegyzi, hogy Kína álláspontja szerint segélypolitikája a kezdetek óta konzisztens, változatlan maradt (Ye, 2022: 77).

• A segélyek kezdetben a szomszédos kommunista államokat, majd a Szovjetunióval való szakítást követően a globális szereplőket is célozták, elsősorban azokat az újonnan függetlenedett országokat, amelyek rászorultak a segélyekre, de emellett nemzetközi elismertséget is biztosíthattak a kelet-ázsiai államnak: a segélyezés nemzetközi kontextusa ebben az időszakban tehát Kína nemzetközi szerepének erősítése, a szocialista államok között a saját utas politikának a definiálása volt, mely végül, ha az ENSZ-en belüli helycserét, a Kínai Köztársaság, Tajvan szervezetből való kiutasítását és Peking érkezését nézzük, sikerrel is járt. A kínai segélypolitika (első) aranykorának mindenképpen az 1970-es évek tekinthető, a fogadó államok száma harmincról hatvanhatra nőtt, és a segély átlagos mértéke a kormányzati kiadások 5,88 százaléka volt, 1973-ban elérve a 6,92 százalékos csúcsot (Ye, 2022: 75). Ebben az időszakban a segélyek különböző adományok mellett (grant) kamatmentes hiteleket jelentettek.
• Az 1980-as évektől, a gazdasági növekedés beindulását követően változás következett be a segélypolitikában, és a segélyek aránya a kormányzati kiadásokhoz képest egy százalék alá csökkent. Változott továbbá a segélyek formája is, elsődlegesen a gazdasági együttműködések irányába, amelyek gazdasági lehetőségeket teremtettek Kína számára is. A segélyek arányának csökkenése is mutatja, hogy ez az időszak – nagyjából másfél-két évtized – volt az, amikor Kína nem épített az előző évtizedek politikai-gazdasági kapcsolataira, nem használta a partner kifejezést, és a saját gazdasági céljait helyezte előtérbe. A kontextus itt elsősorban a saját gazdasági növekedésre való fókuszálás, a lehető legvisszafogottabb nemzetközi szerepvállalás, a szűk régióban a békés megoldásokra törekvés volt, melyet lehetővé tett a bipoláris világ végéhez való közeledés és a gazdaság részleges liberalizálásán keresztül a beilleszkedés a globális-kapitalista rendszerbe.
• A harmadik időszak már a gazdasági növekedés azon időszakát jelentette, amikor az exportorientáció és nyersanyagéhség a piackeresésről szólt. Peking ekkor tért vissza a korábbi évtizedekben kiépített partnerségeihez. Az 1990-es évek második felére, végére, illetve a 2000-es évek első éveire tehető váltás elsődlegesen a hazai állami vállalatokat tette érdekeltté a segélyezésben azzal, hogy a kínai kormányzat az ország nemzetközi szerepét és jelenlétét erősíteni hivatott globális nyitás stratégia részévé tette a kínai segélypolitikát. A segélyezés azon sajátossága, hogy kapcsolat volt a segély és a kínai gazdasági haszon között, nem változott, de az állam ösztönözte a kínai állami tulajdonú vállalatokat (State-Owned Enterprises, SOE), hogy jelentősebb szereplőként szálljanak be a nemzetközi segélyezés és fejlesztés folyamatába. Ezt kedvezményes, tehát a piacinál kedvezőbb hitelek biztosításával igyekezett elérni, így segítve e vállalatok nemzetközi térnyerését, hogy jelentősebb szereplőkké válhassanak – utalva arra is, hogy a gazdasági növekedés sikerei mellett már a nemzetközi imázs is fontossá vált. Mivel Kína megkövetelte, hogy az általa finanszírozott projektekben a berendezések, anyagok, technológiák és szolgáltatások legalább fele részben kínaiak legyenek, ez további jelentős lökést adott a kínai állami vállalatoknak – de az állam jelentősebb szerepvállalása a segélyezés összegeiben is megjelent (Bohoslavsky, 2016: 9), napjainkra már a legjelentősebb segélyező országok között van Kína. E napjainkig tartó folyamat tehát a nemzetközi gazdasági célokat szolgálta, az exportorientált gazdasági modell igényeit támogatta az unipoláris pillanat által meghatározott, többnyire stabil nemzetközi rendszerben. Noha az elmúlt években a motivációk változtak, és a gazdasági célokat politikai elképzelések is kiegészítették, az ország szerepének és imázsának erősítése továbbra is jelen van, a 2020-as évekre pedig egyre bátrabban jelenik meg Peking önálló, az Egyesült Államok által dominált folyamatoktól, intézményektől (például Világbank) eltérő, különálló kezdeményezésekkel – utat nyitva a multipolaritás irányába.

Tehát bár logikájában e harmadik időszakhoz kötődik például az Övezet és Út kezdeményezés (Belt and Road Initiative, BRI), megjelenése új fejezetet nyithat a kínai segélyezésben, lényegében kiegészítve a gazdasági célokat a geopolitikai, geostratégiai víziókkal. A BRI hatással van a kínai segélyezésre és a többi fejlődő országgal való általános együttműködésre, s noha a szigorúan vett segélyek nagyon csekély szerepet játszanak a BRI-ben, a Hszi Csin-ping kínai elnök által 2013-ban definiált kezdeményezés mára meghatározónak tekinthető Kína globális kötelezettségvállalásaiban, beleértve a fejlesztési együttműködéseket is (Lynch et al., 2020: 11, 12). E tekintetben pedig fontos megérteni a hagyományos nyugati és a kínai gondolkodást a nemzetközi segélyezésről.

Az utóbbi években tovább erősödött Peking elköteleződése a nemzetközi segélyezés iránt. 2018-ban hozták létre a Kínai Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Ügynökséget (The Chinese International Development Cooperation Agency, CIDCA), hogy még hatékonyabbá tegyék a nemzetközi fejlesztési-segélyezési tevékenységet. Ezt megelőzően az ország segélyeit a Kínai Államtanács, a Kereskedelmi Minisztérium és a Külügyminisztérium kezelte. Utóbbinak a feladata a stratégia meghatározása és a külső kötelezettségvállalás volt, míg a Kereskedelmi Minisztérium külföldi segélyezésért felelős főosztálya kezelte Kína kétoldalú segélyezési tevékenységének legnagyobb hányadát (Cheng, 2019).

Az új struktúrában is jelentős szerepe van a Kereskedelmi Minisztériumnak, de a projektek indításáért, a stratégiáért, a megvalósíthatósági tanulmányokért a CIDCA felelős. A technikai tervezésben már a minisztérium is részt vesz a projektek jóváhagyását követően (1. ábra). Fontos kiemelni, hogy a CIDCA költségvetése az adminisztrációt teszi lehetővé, a segélyekre szánt büdzsé a Kereskedelmi Minisztériumhoz van allokálva (Lynch et al., 2020: 4).

1. ábra: Kína kétoldalú segélyezésének folyamata

Az adatok forrása: Lynch et al., 2020: 4

Nem csupán a struktúrában történt változás: a nemzetközi segélyezésről szóló, 2021- ben kiadott „Fehér könyv” (PRC State Council, 2021) összefoglalta a korábbi stratégiai dokumentumokat (a 2011-es és 2014-es Fehér könyveket), és hosszasan reflektált a kínai segélyezéssel kapcsolatban felmerült kritikákra is. Kristen A. Cordell kiemeli, hogy a 2021-es Fehér könyv három fontos mérföldkövet jelöl ki az ország azon törekvésében, hogy vezető fejlesztési partnerré váljon: az előbb említett ügynökséget, mely ugyanakkor csak kezdeti és önmagában nem elegendő lépése a reformnak, ahogy Cordell Cheng Chenget idézi; a partnerországokkal és multilaterális szervezetekkel fenntartott kínai fejlesztési kapcsolatokat, építve a 2018-as és 2019-es BRI-fórumokra, amelyeken az ENSZ, a Nemzetközi Valutaalap és más multilaterális szervezetek magas szintű résztvevői vettek részt; végül a BRI egybeesését memorandumokkal, egyetértési megállapodásokkal, „amelyeket Kína különböző partnerekkel kötött, és amelyek száma az egekbe szökött, a 2016-os hatvannégy ilyen megállapodás 2020-ra száznegyvenre növekedett” (Cordell, 2021).

A Fehér könyv tehát megerősíti azt a tézist, mely szerint a BRI központi szerepet fog ellátni a kínai segélyezésben, és a dokumentumból az is világossá válik, hogy Kína valóban jelentősebb módon szeretne beleszólni a globális folyamatok irányításába, és nagyobb befolyást keres a nemzetközi térben (Vörös, 2022). Az is látszik, hogy a nemzetközi segélyezést és fejlesztést, valamint a BRI-t összekötné a nemzetközi kooperáció és a multilateralizmus eszméjével és az ENSZ-szel is (PRC State Council, 2021). A dokumentum konkrét terveket is kiemel, alátámasztva a globális elköteleződést és szerepet: „[A Fehér könyv az] ENSZ-hez kapcsolódó speciális szervekkel, köztük az Egészségügyi Világszervezettel, az ENSZ Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezetével, valamint az ENSZ Palesztin Menekülteket Segélyező és Segélyezési Ügynökségével való kidolgozottabb együttműködésre szólít fel. Nem véletlen, hogy ez a három szervezet az, amelyből az Egyesült Államok Donald Trump elnöksége alatt kilépett” (Cordell, 2021).

A kínai segélyezés történetéhez kapcsolódik, és a nemzetközi elköteleződést erősíti, mutatja be, hogy Kína csatlakozott (Mandon–Woldemichael, 2022: 4) a G20 adósság- szolgálat-felfüggesztési kezdeményezéséhez (Debt Service Suspension Initiative, DSSI), melynek „keretében hetvenhárom alacsony jövedelmű ország számára vált lehetővé, hogy felfüggessze a bilaterális kormányzati kölcsönök” visszafizetését (Póra, 2022: 163–164).

A kínai segélyezés vizsgálatának nehézségei és sajátosságai

A kínai segélyezés történetének rövid áttekintését követően a segélyezés valós vizsgálata során három problémával is szembe kell néznünk, melyek nehezítik a nemzetközi kontextus megteremtését, és lehetőséget adnak különböző, egymással sokszor ellentétes értelmezésekre. A problémák felsorolása előtt érdemes kiemelni, hogy Peking nem is feltétlenül törekszik az értelmezések tisztázására.

Értelmezési különbségek

Az első komoly kihívás, hogy a nemzetközi, nyugati államok által erőteljesen befolyásolt definíció (például a szakirodalomban és a gyakorlatban is leginkább alkalmazott és hivatkozott, az OECD [Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet, Organisation for Economic Co-operation and Development] által használt) és Kína segélyezésről alkotott véleménye messze áll egymástól, így a direkt összehasonlítás viszonylag nehézkes (Bräutigam, 2011: 752; Lynch et al., 2020: 1). Bonyolítja, hogy a nemzetközi segélyezés (természetesen folyamatosan változó-táguló) definíciója szerint „a nemzetközi fejlesztési segély (Official Development Assistance, ODA) olyan koncessziós, azaz a piaci viszonyoknál kedvezőbb feltételű erőforrástranszfer a donor és a recipiens között, amely fejlesztési, illetve szegénységcsökkentési célokat szolgál” (Szent-Iványi, 2009: 69). A „mérhetőség, illetve a nemzetközi összehasonlíthatóság érdekében” kritériumrendszert is kialakítottak:

„…ahhoz, hogy egy fejlett és egy fejlődő ország közti transzfer ilyen segélynek minősül- jön, az alábbi három kritériumnak kell hogy megfeleljen:

1. hivatalos, azaz kormányzati szektorok között történjék az erőforrás-átvitel;
2. fejlesztési vagy szegénységcsökkentési célokat szolgáljon; valamint
3. legalább 25 százaléka vissza nem térítendő adomány legyen” (Szent-Iványi, 2009: 69).

Az OECD szerint más állami kiadások is elszámolhatók ODA-ként, például az adósságelengedés, nemzetközi szervezetekhez történő befizetések, békefenntartásra folyósított kiadások és ösztöndíjak (Szent-Iványi, 2009: 69–70), ebből kifolyólag tehát elmosódik a segély és a fejlesztési együttműködés közötti különbség – amire a későbbiekben ki kell térnünk.

Kína nem tagja az OECD-nek, és nem követi annak fejlesztési segélyekre vonatkozó definícióját és gyakorlatát,^[2]Bár kiemelt partnere az OECD-nek, és együttműködik a DAC-cal a Kína–DAC Tanulmányozó Csoporton (China-DAC Study Group) keresztül. de beszélhetünk hasonlóságokról, például arról, hogy az ODA definíciója mellett Kína segélyezését is meghatározza a kedvezményes jelleg (Bräutigam, 2011: 755). A kínai segélyekről szóló Fehér könyvek a külföldi támogatás három típusát határozzák meg:

• vissza nem térítendő támogatás;
• kamatmentes kölcsön;
• kedvezményes hitel (Lynch et , 2020).

A vissza nem térítendő támogatást elsősorban a segélyezettek társadalmi szükségleteinek kielégítésére használják fel, többek között a szegénység csökkentésére és humanitárius segítségnyújtásra, melyeket kiemel a 2021-es Fehér könyv is, különösen az ENSZ-szel való együttműködést érintve (PRC State Council, 2021). A kamatmentes kölcsön elsősorban a fogadó államok alapvető gazdasági igényeire reagál, idesorolhatjuk az infrastruktúrát, valamint az ipari és mezőgazdasági termeléshez kapcsolódó beruházásokat (Lynch et al., 2020). A kedvezményes kamatozású kölcsönt elsősorban a gazdasági hasznot hozó termelési projektek támogatására használják, itt is említhetjük az infrastrukturális projekteket, valamint műszaki és elektromos berendezések biztosítását (Lynch et al., 2020).

2. ábra: A kínai külföldi támogatások három kategóriájának megoszlása 2013 és 2018 között

Az adatok forrása: PRC State Council, 2021

Ezt tekinthetjük tehát a kínai nemzetközi segélyezés vázának, struktúrájának, mely többé-kevésbé megfelel a nyugati definíciónak (Lynch et al., 2020), de van néhány alapvető különbség a tekintetben, hogy Kína mit is határoz meg segélyként, milyen transzfereket csoportosít az említett kategóriákba: márpedig a katonai támogatást, sportlétesítmények építését s a közös vállalkozásokhoz és együttműködési projektekhez nyújtott támogatott kölcsönöket is idesorolja, amelyek nem tartoznak az ODA (hivatalosnak tekintett) fogalmába (Bräutigam, 2011: 756).

A kínai nemzetközi segélyezés, fejlesztési együttműködés nyolc formában figyelhető meg:

1. teljes projektcsomagok (más néven „kulcsrakész” vagy infrastruktúra-alapú projektek);
2. árutámogatás (azaz más országokba exportált berendezések, áruk és anyagok, köztük főként irodaszerek, gépészeti, ellenőrző berendezések, szállító járművek, használati cikkek, gyógyszerek és gyógyászati cikkek);
3. technikai együttműködési projektek (ipari termelés és menedzsment, mezőgazdasági növénytermesztés és -nemesítés, kultúra és oktatás, sport és testnevelés, orvosi és egészségügyi ellátás, tiszta energia, valamint tervezés és tanácsadás);
4. együttműködés a humánerőforrások terén (képzések, többnyire fejlődő országok szakembereinek);
5. kínai orvoscsoportok küldése;
6. sürgősségi humanitárius segítségnyújtás;
7. önkéntes programok (kiemelt szerep például a nyelvtanároknak);
8. adósságelengedés (Xu, 2016; Sun, 2014; Lynch et , 2020).

Érdekes sajátossága, bizonyítéka a kínai sokszínűségnek, mely tovább nehezíti a tisztánlátást, hogy Peking vegyíti és keveri a támogatások típusait, akár egy projekten belül is. „Lehetséges, hogy egy kórházprojektet az 1. fázisra nyújtott támogatás és a 2. fázisra nyújtott kamatmentes kölcsön kombinációjával adományoznak, és kedvezményes kölcsönökkel támogatnak […] adott esetben a személyzet oktatását ismét ingyenes képzés keretén belül adományozzák, nehezítve a tisztánlátást a kérdésben” (Lynch et al., 2020: 2).^[3]Ezzel szemben az Egyesült Államok segélyezése átláthatóbb módon zajlik. A tanulmány nem állítja, hogy a nyugati államok segélyezési gyakorlatában a saját stratégiai célok ne … Részletek

Adatok összehasonlíthatatlansága

Az első problémához szorosan kapcsolódik, hogy az egymástól különböző módszerek és felfogások, valamint a részletekbe menő kínai adatok hiánya miatt az összehasonlítás és az értékelés is nehézségekbe ütközik. Az ország „csak összesített éves adatokat tesz közzé a külföldi segélyekről, az összetételre vagy a források kedvezményezettek közötti elosztására vonatkozó részletek hiánya nemcsak az adatok egészének érvényességét vonja kétségbe, hanem széles teret biztosít a spekulációnak, sőt a manipulációnak is. Ennek eredményeképpen Kína hivatalos adatait ritkán használják, és a meglévő empirikus elemzésekben a becslések széles skáláját láthattuk” (Ye, 2022: 74). A helyzet a 2010-es években némileg javult, amikor egy segélyallokációs kutatás eredményeként 2013-ban három amerikai kutatóintézet létrehozta az AidData adatbázist, amely nyilvános forrásokból építkezve kezdte lehetővé tenni a kínai segélyek tudományos jellegű vizsgálatát (Vári, 2016: 73). Az adatbázis legfrissebb verziója 2023 év végén vált elérhetővé (Custer et al., 2023).

Különböző felfogások és a kritikák

A harmadik kihívás a nemzetközi segélyezés hagyományos problémájához köthető, és a felfogások közötti különbségekről szól, nevezetesen hogy hosszú évtizedek óta hierarchikus donor-fogadó állam együttműködésről beszélhetünk, amelyben többnyire a donorok határozták meg, mit várnak el a segélyekért cserébe. Az ilyen paternalista felfogással szemben a Dél–Dél kapcsolatokat kiemelten ápoló kínai külpolitika baráti-partneri viszonyt preferált, amelyben a fogadó államok érdekei meghatározóbbak lehetnek a segélyezés, fejlesztés folyamatát tekintve, és egyfajta párbeszéd alakul ki a fogadó államok igényeiről. De ahogy Ye kiemeli, ebben a relációban is megjelennek és megjelenhetnek a donor állam egyéni érdekei (Ye, 2022: 74). Ezt az is alátámasztja, hogy a sokszor hangoztatott feltételnélküliségről elfeledkezve Kína csak azzal működik együtt, aki nem fogalmaz meg emberi jogi kritikákat vele szemben, és az „egy Kína” elvet vallja (Ye, 2022: 78). Ez viszont visszavisz bennünket ahhoz a kérdéshez, hogy Kína miképpen is gondolkodik a nemzetközi segélyezésről: ez irányú tevékenységét csak részben tekinti hivatalos fejlesztési segélynek (ODA), a Dél–Dél kooperáció részeként, partneri kapcsolatként is gondolkodik a kérdésről – sokszor eltérő arányokkal.

Mindenesetre ezen a ponton érdemes kiemelni két dolgot: először is azt, hogy ugyan a sokszor hangoztatott feltételnélküliség valóban nem jellemzi a kínai segélypolitikát, a partneri kapcsolat azonban kiemelten fontosnak tartja a fogadó államok igényeit is, tehát nem csak a kínai érdekek mentén zajlanak együttműködések. Erre kiváló példa Peking afrikai államokkal való együttműködése a FOCAC-on (Forum on China-Africa Cooperation) belül, ugyanis a folyamatos egyeztetések a kontinens államai igényeinek megértésére koncentrálnak.

Másodszor: nem szabad elfelejteni, hogy a nyugati donorok esetében is megfigyelhető a tartózkodás a kritikus államokkal szemben – erre példa, hogy Jeruzsálem Izrael fővárosaként való elismerését követően az ezt a lépést elítélő ENSZ-közgyűlési szavazáson Donald Trump amerikai elnök konkrétan megfenyegette a határozatot megszavazó államokat, hogy a jövőben ne reménykedjenek amerikai segélyekben. Ez rávilágított, hogy a kínai aktivitás nem annyira különbözik a nyugati szereplők hasonló tevékenységeitől, látható tehát, hogy a „nyugati donorok [is] szinte a kezdetektől meglátták a segélyekben mint hatalompolitikai eszközben rejlő lehetőségeket is” (Szent-Iványi, 2009: 39).

A kínai és a nyugati segélyek összevetésekor tehát kiemelhető, hogy a néminemű különbségek ellenére a motivációk és érdekek nem állnak olyan messze egymástól. Az összehasonlíthatatlanság egyrészt abból következik, hogy Kína nem közöl elégséges adatot, és nem érdekelt a segélyviszonyok tisztázásában, másrészt a zavart fokozza a segély és a fejlesztési együttműködés közötti fogalmi kavarodás: a Kína által nyújtott finanszírozás nagy része a fejlesztési finanszírozás kategóriájába tartozik, de nem a segélyek közé. Ezt a tényt a kínai kormányelemzők bizalmasan elismerik, bár a kínai szakirodalom folyamatosan elmossa a két kategória közötti különbséget (Sun, 2014). A nagyobb kép ugyanakkor azt mutatja, hogy globálisan is „egyre elterjedtebb a fejlesztési segély helyett a fejlesztési együttműködés kifejezés használata, ami a segély kifejezés egyoldalú jellege helyett az adományozó és a fogadó ország közti egyenrangú, partneri viszonyt hivatott jelezni” (Szent-Iványi, 2009: 68–69).

A kínai Fehér könyv címe: China’s International Development Cooperation in the New Era [Kína nemzetközi fejlesztési együttműködése az új korszakban] (PRC State Council, 2021) árulkodik a kelet-ázsiai állam felfogásáról, egyértelműen jelezve, hogy Peking a tágabb értelemben vett megközelítést alkalmazza, és a segélyezés szót egyértelműen a fejlesztési együttműködés szinonimájaként használja, ami mutatja, hogy a valóságban egyre inkább elmosódik a két fogalom jelentése közötti különbség (Szent-Iványi, 2009: 68–69).

E fejlesztési együttműködési felfogáson belül Kína, ösztönözve az állam ügynökségeit, szervezeteit és kereskedelmi egységeit, magabiztosan „keveri és kombinálja a külföldi segélyeket, a közvetlen befektetéseket, a szolgáltatási szerződéseket, a munkaerő-együttműködést, a külkereskedelmet és az exportot. A cél a kínai projektek megvalósíthatóságának és rugalmasságának maximalizálása a kedvezményezett ország helyi realitásainak való megfelelés érdekében, de ez megnehezíti annak meghatározását, hogy a finanszírozás mely része minősül – vagy minősülhet – segélynek. Az egyik meglehetősen meggyőző elmélet szerint valójában a kínai kormány fizeti meg az Afrikának nyújtott kedvezményes hitelek és a hasonló kereskedelmi hitelek kamatlábai közötti különbséget. Ezért valójában csak a kamatlábak közötti kis különbség minősülhetne kínai támogatásnak” (Sun, 2014).

Vári Sára is kiemelte a kínai segélyezés Afrikára gyakorolt hatásainak vizsgálatakor, hogy „a kínai segélypolitika nehezen elválasztható a kereskedelem- és a beruházáspolitikától, a három terület összefonódása megmutatkozik a segélyezés céljaiban, eszközeiben és formáiban, valamint intézményrendszerében egyaránt. Úgy gondoljuk, hogy az összefonódás részben azzal magyarázható, hogy a kínai–afrikai fejlesztési partnerségi együttműködés egyik célja a piacszerzés, és hogy Kína részben azért nyújt segélyeket az afrikai államoknak, hogy a fejlődő piacokért folytatott nemzetközi versenyben előnyökhöz jusson más versenytársakkal szemben” (Vári, 2016: 79).

De vajon valóban csak a saját érdekeit tartja szem előtt Peking a segélyezési, fejlesztési együttműködési döntések során?

A kínai segélyek hatásai

A már említett nehézségek miatt a kínai segélyekről szóló beszámolók és bizonyítékok nem egyértelműek, találhatunk pozitív és negatív hatásról beszámoló tanulmányokat is. Ahogyan más országok vagy szervezetek által nyújtott segélyekkel kapcsolatban is kiemelhetjük, a hatásvizsgálat a befogadó országokat tekintve széles skálán mozog, ha figyelembe vesszük a gazdasági, társadalmi, politikai, biztonsági és környezeti szempontok egyikét vagy mindegyikét. Az eredmények széles skálán mozgásának oka, hogy – amint azt a problémák között már kiemeltük – nem rendelkezünk elég információval Peking segélyezési rendszeréről és a segélyek mértékéről, elosztásáról (Mandon–Woldemichael, 2022: 22), valamint hogy a kínai segélyezés nemzetközi megítélése kapcsán szélsőségekről beszélhetünk: az ország segélyezési tevékenységét és összességében a nemzetközi aktivitását vagy gonosznak, vagy erényesnek tartják – gonosznak, „mert Kína önző törekvését képviselik a természeti erőforrásokért, és károsítják Afrika törékeny erőfeszítéseit a kormányzás javítására és a fenntartható jövő építésére; vagy »erényesnek«, mert hozzájárulnak a hosszú távú gazdasági fejlődés megalapozásához az infrastrukturális projektek és a bevételteremtés révén” (Sun, 2014). A „kínai »másfajta« segély valóban a nyugatitól eltérő gyakorlata mind annak tartalmát, mind a segélyezés normarendszerét tekintve teszi könnyűvé a kínai »előrenyomulást«, hiszen az afrikai fél egyszerűbbnek, elérhetőbbnek láthatja annak elfogadását, egyúttal pedig okoz kellemetlenségeket a nyugati politikai szereplők számára” (Tarrósy, 2016: 81).

Érdemes kiemelni, hogy a szélsőséges megközelítések ugyanarról a Kínáról, ugyan- azokról a fejlesztési együttműködési megállapodásokról szólnak, vagyis az érem két oldalát mutatják. Egyrészt Kína sokszor azokban az országokban jelent meg, vagy olyan projekteket támogatott, melyeket a nyugati donorok nem minősítettek vagy ítéltek támogatandónak, tehát lényegében betöltötte az általuk hagyott vagy kreált vákuumot, és segítette e fejlődő államok fejlődését. Másrészt viszont Kína nem foglalkozott a hosszú távú következményekkel, a rövid távú célok sokszor felülírták és felülírják az ilyen megközelítést – például olyan stadionfejlesztések vagy infrastrukturális beruházások esetében, melyek mondjuk gazdasági szerződésekért cserébe népszerűséget hoztak ugyan helyi politikusoknak és pártoknak, de gazdasági terhet raktak az országra. Erre kínálnak példát a Costa Rica-i, a zambiai vagy éppen az elefántcsontparti nemzeti stadionok (több tucat további ilyen létesítmény mellett), amelyeknél a hitelek mellett a kihasználatlanság és a nem mindig megfelelő minőség kéz a kézben járnak, növelve az államok adósságát, melyet tovább nehezítenek a magas fenntartási költségek, adott esetben újabb befektetéseket igényelve. Vagy beszédes példa az addisz-abebai villamos, mely ugyan az első ilyen beruházásként a szubszaharai Afrikában nagy (pozitív) visszhangot váltott ki, de sem a közlekedési problémákat nem oldotta meg, sem profitot nem generált, ráadásul a rendszer fenntartása érdekében újabb hitelfelvételbe sodorta Etiópiát – a stadionoknál jelentkező problémákhoz hasonlóan.

A kínai segélyek gazdasági jellegét érő kritikák mellett, azokhoz szorosan kapcsolódva megjelenik a korrupció és a már tárgyalt (sok esetben nem valódi) feltételnélküliség demokráciára gyakorolt hatása is. Kína az „alternatívák biztosításával finanszírozási forrásokat nyújt az önkényuralmi rezsimeknek, és aláássa a hagyományos adományozó országok és szervezetek azon erőfeszítéseit, melyek során demokratikus reformokat követelnek és jó kormányzást várnak el a segélyezés feltételeként” (Yuan et al., 2022: 24). Megfogalmazódik az a probléma is, hogy a kínai segélyezés nem átlátható, a folyamat sok pontján felmerülnek kérdések a források elosztását és elköltését illetően (Yuan et al., 2022: 24–25).

Pierre Mandon és Martha Tesfaye Woldemichael a sok ellentétes vélemény miatt, a helyzet tisztázása érdekében metaregressziós elemzéssel statisztikailag értékeltek különböző megállapításokat, és arra jutottak, hogy nincs jelentős eltérés a kínai hatások esetében a nyugati donorok segélyezéséhez képest, az eltérő vélemények a különböző módszerekből, földrajzi sajátosságokból fakadnak. A szerzők megállapították, hogy ugyan statisztikailag elhanyagolható mértékben, de a kínai segélyek átlagosan pozitív hatást gyakoroltak a gazdasági (egy főre jutó GDP-növekedés; az éjszakai fényintenzitás mint a gazdasági tevékenységet jelző közvetítő; Gini-index) és társadalmi (HDI; háztartási szintű egészségügyi és oktatási eredmények, például a csecsemő- és gyermekhalandóság adatai és az átlagos oktatási évek száma) eredményekre, és átlagosan negatívan hatottak a kormányzásra (a korrupcióval kapcsolatos percepciók; a polgárok kormányzatba vetett bizalma), de szintén statisztikailag elhanyagolható mértékben (Mandon–Woldemi- chael, 2022).

A kínai segélyszervezetek számára még mindig mindennapos, hogy meghatározzák a Kínából származó beszerzések minimális százalékos arányát (Bräutigam, 2011), és úgynevezett kötött segélyt alkalmaznak, tehát elvárják kínai vállalkozások részvételét a megvalósításban. Szintén a feltételnélküliség hiányát jelzi, hogy azon fejlődő országok, amelyek bírálják Kína és az emberi jogok viszonyát, vagy túl közel kerülnek Tajvanhoz, nem számíthatnak támogatásra Pekingtől: az előnyök csak Kína barátainak járnak (Ye, 2022: 78). Mindezek mellett Ye az AidData adatait használva kiemeli, hogy Kína nagyobb eséllyel ad segélyt azon államoknak, amelyekkel kiterjedtebb a bilaterális kereskedelme, és azoknak is, amelyek nagyobb nyersanyagtartalékokkal rendelkeznek, de fontos hangsúlyozni, hogy a szegény országok kiemelt támogatása a fejlesztési együttműködés segítő szándékát is mutatja (Ye, 2022: 83).

A segélyek hatásainak van még egy pénzügyi-gazdasági vonatkozása, mely nem kifejezetten az adományokhoz, sokkal inkább azon hitelekhez köthető, melyeket Kína kedvezményes jelleggel biztosít a partnerállamok számára. 2017-ben merült fel Nyugaton az „adósságcsapda” vagy „adósságcsapda-diplomácia” kifejezés, melyet egyre gyakrabban használnak kritikaként és félelmet keltve Kína nemzetközi szerepvállalásával kapcsolatban, arra utalva, hogy Peking szándékosan finanszíroz kudarcra ítélt projekteket, kihasználva gazdasági dominanciáját, hogy hozzáférést szerezzen stratégiailag fontos ágazatokhoz és infrastrukturális létesítményekhez (Vörös–Tarrósy, 2024). Később több szerző (Bräutigam–Rithmire, 2021; Singh, 2020; Eszterhai, 2021) arra a következtetésre jutott, hogy e feltételezés inkább mítosz, mint valóság, önmagában nem beszélhetünk szándékos adósságcsapda-diplomáciáról, és az általuk vizsgált Srí Lanka-i projekt esetében nem Peking volt az ötletgazda, valamint hogy az eladósodás inkább elhibázott gazdaságpolitikai döntésekből, mintsem a kínai hitelekből fakadt. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a kínai hitelekkel kapcsolatban nem merülhetnek fel pénzügyi kockázatok, és „el kell ismerni, hogy […] általában véve jogos okok vannak a kínai szerepválla- lással kapcsolatos fokozott aggodalomra” (Tarrósy, 2020: 10).

A sikeres donorszerep mellett Kínának várhatóan kihívásokkal is szembe kell néznie a következő években, mert „a kínai hitelek [nem mindegyik tekinthető a tanulmány által vett segélynek] 55 százaléka elérte a visszafizetési határidőt az alacsony és közepes jövedelmű országok esetében, és az AidData becslése szerint ez az arány 2030-ra 75 százalékra emelkedik” (Connelly, 2023), s ez a szerep már nem biztos, hogy annyira népszerűnek bizonyul egy olyan időszakban, amikor egyre több ország néz szembe gazdasági nehézségekkel – melyek az elsők között a hiteltörlesztéseket fogják befolyásolni.

Összegzés

A Kínai Népköztársaság segélypolitikájának mindenkori működését tekintve biztosan állítható, hogy talán az első három évtizedet leszámítva, amikor erőn felül, ideológiai céllal segélyezett, az ország nem kívánta és kívánja elválasztani politikáját a gazdasági érdekeitől. Az 1980-as évektől, de kiemelten a kilencvenes évek közepe óta szorosan összekapcsolja a fejlődő államok segítését a saját gazdasági szempontjaival, ugyanakkor kiemelten támogatja a legszegényebb államokat is.

Kína segélyezési tevékenysége tehát némiképp eltér a nyugati donor államokétól. A felajánlott partneri kapcsolat és a kevesebb feltétel, elvárás lehetővé teszi számára, hogy a fogadó államok szemében vonzó donor legyen, és adott esetben hatékonyabb, de legalábbis megoldásra törekvő és pragmatikus, különböző típusokat vegyítő segélyezést folytasson – már ami a gazdasági és társadalmi következményeket illeti.

A Kína részéről sokszor hangoztatott feltételnélküliség nem helytálló, és bár láttuk, hogy nyersanyagban nem gazdag államok is részesülhetnek kínai segélyekben, a kínai érdekek támogatása ekkor is elvárás, akár Peking imázsára, akár az „egy Kína” elvre gondolunk.

Összességében elmondható a kínai segélyezésről (még ha nem is felel meg minden definíciónak), hogy Peking jóhiszemű és segítő szándékú tevékenységet folytat – de nem önzetlen. A gazdasági érdekek továbbra is figyelemre méltó mértékben jelen vannak ebben: Kína a helyi piacokat, nyersanyagokat, beruházási lehetőségeket és a kínai munkaerő számára fennálló lehetőségeket kiemelten fontosnak tartja – a segélyek pedig egyengetik e gazdasági megfontolások útját. Nem véletlen, hogy a 2021-es Fehér könyv összeköti a segélyezési és fejlesztési politikát a BRI-vel. A gazdasági érdek ugyanakkor a nyugati államok segélyezési tevékenységében is mindig jelen volt, így ebben a tekintetben nem beszélhetünk óriási eltérésekről.

Végezetül ki kell emelni, hogy Kína a nemzetközi fejlesztési együttműködésnek komoly szerepet szán az ország pozíciójának és imázsának kialakításában, és egyre inkább normatív, szabályalkotó szereplőként tekint tevékenységére – ami nem a nyugati donor államok módszereihez való közeledést, hanem a saját megoldások priorizálását és folytatását vetíti előre.

Absztrakt

A tanulmány az ázsiai gazdasági növekedést, a fenntarthatóság kérdéskörét és a környezeti következményeket járja körül, a kínai folyamatokat bemutatva. A Kínában megfigyelhető kettősség ugyanis Ázsia (és a fejlődő világ) egyéb államaira is igaz: egyre inkább felismerik a környezet védelmének fontosságát, de még mindig felülírják ezeket az érveket a gazdasági növekedést előirányzó politikák, és továbbra is a fosszilis nyersanyagok dominálják az energiatermelést. Kínában mindehhez a kettősséghez egy különleges társadalmi-politikai reláció is kapcsolódik, miközben nem lehet figyelmen kívül hagyni a globális folyamatokat, a profitmaximalizálás kérdéskörét és lassan azt a tényt sem, hogy évente 1,6 millió kínai veszti életét a szennyezett levegő által okozott betegségekben.

Kulcsszavak: Ázsia, fenntartható fejlődés, környezeti problémák, Kína, gazdasági növekedés

Bevezetés

„Kína a világ gyára” és „Shift to the East”, vagyis „Kelet felé fordulás”. Két olyan fogalom, mely a Keleten található gazdaságok növekvő szerepét, illetve a világgazdaságban betöltött szerepüket hivatott kifejezni – melyek esetében nem csupán a Kínai Népköztársaság, hanem Délkelet-Ázsia államai és egyre inkább Dél-Ázsia (India, Pakisztán és Banglades) is a figyelem középpontjába kerül. A kiemelt érdeklődés, sokszor emlegetett szerepük ugyanakkor többnyire a gazdasági növekedéshez, gazdasági potenciálhoz kapcsolódik, a GDP-növekedés pedig továbbra is elsődleges politikai célja az államok politikusainak – bár napjainkra egyre inkább kell(ene) foglalkozni a természeti környezet rombolásával is. Noha a fenntartható fejlődés napjaink legtöbbet emlegetett tudományos és gazdasági terminusává vált, a fenntarthatóság és a fejlődés mint létező különálló fogalmak sokszor egymással szemben álló megnyilvánulásokra is képessé tesznek, elég, ha csak az utóbbi klasszikus jelentését vesszük figyelembe, mely lényegében a gazdasági növekedés szinonimája. A terminusnak több, időben is változó jelentése van, de ahogy Klarin fogalmaz, ezekben egyre inkább közös a környezeti fenntarthatóság szerepe, annak felismerése, hogy a fenntarthatóságnak elsődlegesen az ökológiai folyamatok megőrzését kell figyelembe vennie, hisz ezek teszik lehetővé az emberi tevékenységeket (Klarin, 2018: 73–78). Ezenkívül fontos megjegyezni, hogy a fenntartható fejlődés továbbra is komoly kérdőjeleket vet fel, legalábbis megvalósíthatósága kapcsán. Lélé kiemeli, hogy a koncepció ugyan a kormányzati és a nem kormányzati szervezetek, valamint a vállalatok részvételét is hangsúlyozza, ennek szükségességét a helyi szintre helyezi, nem részletezve a döntéshozatali folyamatokat, az elért eredményeket és azok értékelését (Lélé, 1991), de fontos megemlíteni a fejlődő államoknak a szegénységet csökkentő, azt felszámolni igyekvő társadalmi és gazdasági programjait is. Itt érdemes kiemelni napjaink globalizált, kapitalista gazdasági rendszerét, melyben a helyi döntéshozatal egyre inkább a globális gazdasági érdekek mögé szorul, ahol továbbra is a profitmaximalizálás a legfőbb mozgatórugó. Egy ilyen helyzetben pedig az államok és kormányok is kiszolgáltatottak a nemzetközi folyamatoknak és gazdasági döntéseknek, ami a befektetések és beruházások hirtelen visszaesését, illetve növekedését is okozhatja – sokszor veszélybe sodorva hosszú távú gazdasági és környezetvédelmi terveket. Ezt tökéletesen alátámasztja az 1. ábra, mely az Egyesült Államok és Kína közötti vámháború gazdasági következményeit mutatja be, nevezetesen hogy mindkét fél alternatív partnereket igyekezett keresni, alternatív forrásból importált termékeket, aminek legnagyobb nyertesévé egyelőre egy másik ázsiai gazdaság, Vietnám vált. A Vietnámba áthelyeződő termelés egy része pedig azokhoz a környezetterhelő, alacsony hozzáadott értéket igénylő iparágakhoz tartozik, melyek képesek gazdasági növekedést biztosítani a délkelet-ázsiai állam számára, de nem a fenntarthatósági, környezeti szempontok fókuszba helyezésével.

Miért fontos gazdasági növekedésről, fenntartható fejlődésről és profitmaximalizálásról beszélni az ázsiai államok esetében? Mert az érintett kelet-ázsiai, délkelet-ázsiai, dél-ázsiai fejlődő gazdaságokban továbbra is a GDP és az egy főre jutó GDP növelése áll a kormányzati politikák fókuszában, miközben a környezeti értékek védelme még mindig háttérbe szorul. Az ENSZ Gazdasági és Szociális Tanácsa Ázsiai és Csendes-óceáni Gazdasági és Szociális Bizottságának 2018 végén kiadott környezeti és fejlesztési jelentése borúlátó képet fest a térség környezeti kihívásairól, kiemelve, hogy a nyersanyagok pazarlása és teljes kimerítése, a természeti környezet degradációja és szennyezése, illetve az ember okozta klímaváltozás veszélyezteti a régióban a gazdasági növekedés fenntarthatóságát (UN, 2018: 1–2).

Ázsia és a csendes-óceáni térség: a világ fogyasztói

Az erőforrás-igényes ázsiai gazdaságokról szólva a jelentés megjegyzi, hogy drasztikus mértékben növekedett a háztartási fogyasztás 1997 és 2017 között, az alacsony jövedelmű országokban (low-income) 75 százalékkal, a közepes jövedelmű országok alsó sávjában (lower-middle-income) 69 százalékkal, míg a felső sávhoz tartozó közepes jövedelmű országokban (upper-middle-income) 315 százalékkal (UN, 2018: 3). A dokumentum készítői kitérnek arra is, hogy Ázsia a világ leginkább erőforrás-igényes régiója, mely 2017-ben a világ teljes anyagfogyasztásának 65 százalékáért volt felelős (2010-ben ez a mutató még 53 százalékon állt), amivel kapcsolatban egy másik ENSZ-felmérés megjegyzi, hogy az anyag ebben az esetben a biomassza, a fémek, az ipari és építési ásványi anyagok, illetve a fosszilis üzemanyagok összességét jelenti (UN, 2018: 3; UNEP, 2016: 8). Az ENSZ érintett tanácsa, pesszimista képet festve az ázsiai helyzetről, nemcsak azt mondja ki, hogy 1990 óta gyakorlatilag nem történt előrelépés az erőforrás-intenzitás szempontjából, hanem azt is, hogy az energiaigény megduplázódásával és a vízhiány, valamint a vízszennyezés növekvő kockázata miatt a gazdasági növekedés sem tartható fenn.

Az előrelépésre, a hatásfok növelésére pedig potenciálisan nagy lehetőség van. Ázsia és a csendes-óceáni térség átlagban (tehát például a fejlett Japánt vagy Ausztráliát is ideszámítva) három kilogrammnyi anyagot használ fel egydollárnyi GDP előállításához, miközben a világátlag mindössze egy kilogramm/dollár, mely különbség még drasztikusabb, ha a régió fejlődő államainak mennyiségét (öt kilogramm/dollár) hasonlítjuk a fejlett, iparosodott államokéhoz (0,4 kilogramm/dollár) (UNEP, 2016: 8).

Mindezek nyomán tehát elmondhatjuk: a környezet, a környezeti értékek súlyos degradációja figyelhető meg az ázsiai fejlődő gazdaságokban – amely akár már a közeli jövőben képes lehet a gazdasági fejlődés lassítására, adott esetben megszüntetésére ezekben az erőforrás- és munkaerő-igényes államokban, a nyersanyagok és az erőforrások kiapadásán, valamint a humán erőforrás kimerülésén (betegségek, halálozás, elvándorlás) keresztül.

A kínai politikai és gazdasági háttér

A kínai politika évtizedek óta pragmatikus alapokon álló, az állampolgárok érdekeit figyelembe vevő, de elsősorban gazdasági helyzetüket előtérbe helyező döntéseket hozó struktúra. Az 1970-es évek végétől, az 1980-as évek elejétől új típusú társadalmi szerződés, kompromisszum jött létre a politikai vezetés és a társadalom között: az állam biztosítja a javuló életkörülményeket, a kommunista párt pedig megtarthatja hatalmát.^[1]A társadalmi szerződés a Tienanmen téri eseményeken keresztül jól bizonyította: a párt továbbra sem tűri a beleszólást a politikai életbe, amelyben nem hajlandó a nyitásra. A történelmileg is erőskezű központi hatalomhoz szokott nép pedig hallgatólagosan elfogadta ezt a kompromisszumot, legfőképp azért, mert életkörülményeik érezhetően javultak, és azóta is javulnak. Ahogy Jordán Gyula megfogalmazta: „A hatalomgyakorlás módszerei lényegesen változtak. Ennek autokratikus formái változatlanok, de a politikai hatalom szigorú kézben tartása már nem minden területen terjed ki az állampolgárok magánéletének szoros szabályozásáig és ellenőrzéséig. Az emberek viszonylag szabadon vállalkozhatnak, költhetik a pénzüket, mind kevésbé kényszerítik őket arra, hogy a politikával foglalkozzanak. A rendszer szinte sugallja is az apolitikus magatartást, jobbára csak politikailag érzékeny témákkal foglalkozva lehet felkelteni a hatalom (rosszalló) figyelmét. A másik oldalról nézve a kínaiak zöme tulajdonképpen el is fogadta ezt, és az apolitikusság valószínűleg mindaddig jellemző marad, amíg gazdasági helyzetük javulását remélhetik” (Jordán, 1999: 439).

A rendszer tehát a gazdasági haszonszerzést helyezte előtérbe, amelyhez végül a párt legitimációja is kapcsolódott, s elsődleges céllá a gazdasági növekedés és az egy főre jutó GDP emelése vált. Olyan spirálba került tehát a Kínai Népköztársaság, melyben a gazdasági növekedés lehetőségei szükséggé, a növekedést esetlegesen lassító folyamatok pedig üldözötté váltak, miközben a társadalom apolitikussága, illetve a civil szervezetek elnyomása lehetetlenné tette alulról szerveződő helyi csoportok, aktivisták szerepvállalását. E szereplők pedig akár már korábban jelezhették volna a környezeti problémákat, szennyezéseket a hatalom felé. Teng Hsziao-ping már 1985-ben kimondta (és 1989-ben világossá is tette), hogy a párt küzdeni fog a kritikus hangokkal szemben: „Vannak olyanok, akik szerint nem szabad kinyitni az ablakot, mert legyek és egyéb rovarok is berepülhetnek. Zárva akarják tartani, miközben mindnyájan megfulladunk. Mi azt akarjuk, hogy nyissuk ki az ablakot, szippantsunk a friss levegőből, ugyanakkor harcoljunk a legyekkel és az egyéb rovarokkal” (Jordán–Tálas, 2005: 295).

A gazdasági növekedésnek, a nyolcvanas évek szerkezet- vagy profilváltása óta tartó tendenciáknak (elsősorban a globális folyamatoknak és a helyi szabályozások hiányának) köszönhetően Kína szélsebesen vált a világ második legnagyobb gazdaságává. A tendenciák – a nyugati világban a posztmateriális értékek és jogok megjelenése, az eljövendő generációk védelme, továbbá kiemelten a profit növelésének esélye, valamint Kínában a környezeti és munkajogi szabályozások hiánya vagy alacsonyabb foka – kiegészítették egymást, így vált a kelet-ázsiai hatalom nem csupán a világ gyárává, de a világ legszennyezőbb államává is. Az ország termelésben és szennyezésben meglévő súlyát mutatja, hogy 2018-ban Kína a globális fosszilis szén-dioxid-kibocsátás 29,71 százalékáért volt felelős (EDGAR, 2019).

A gazdasági növekedéshez ugyanis minden elérhető nyersanyagot maximálisan felhasznált az ország, ez pedig legtöbb esetben az olcsóbb és rendelkezésre álló fosszilis tüzelőanyagokat jelentette: 2017-ben továbbra is a szén uralta az ország energiafogyasztását, hatvan százalékkal. Mindeközben az olaj 19, a földgáz hét, az atomenergia két, míg a víz és egyéb megújulók nyolc, illetve három százalékkal járultak hozzá az ország energiaigényéhez, mely az előrejelzések szerint 2040-ig biztosan a legjelentősebb marad a világon (BP, 2019). A víz és egyéb megújulók százalékos aránya ugyan nem kiemelkedő, de ha a megújuló energiaforrások által megtermelt energia mennyiségét vesszük górcső alá, Kínát akár már követendő példaként is megnevezhetnénk a világ országai számára. Már egy évtizede is megállapítható volt,^[2]A kínai energiafogyasztásról és a megújulók megjelenéséről szóló korábbi tanulmányom (Vörös, 2010) több megállapítása a mai napig releváns, ezeket beépítettem a jelen … Részletek hogy Kína energiaszükségletének egyre nagyobb százalékát biztosítják megújuló energiaforrások, de az azóta eltelt időszakban a kelet-ázsiai nagyhatalom szinte minden területen piacvezetővé vált, majdnem minden megújulóval kapcsolatban kínai elsőségről beszélhetünk. 2019-re 2536 GW-ra nőtt globálisan a megújulók kapacitása, melyből Kína egymaga 695 GW-tal, a kapacitások 27,4 százalékával rendelkezik (IRENA, 2019b: 2). A pozíciót pedig vélhetően hosszú távon képes lesz megtartani, a Nemzetközi Megújuló Energia Ügynökség (IRENA) adatai szerint ugyanis 2017-ben a globális megújulóenergia-befektetések több mint 45 százaléka Kínában realizálódott (IRENA, 2019a: 28).

Mindezeknek köszönhetően az ország egyre aktívabb szereplő a megújulók piacán, nem csupán a megtermelt energiát tekintve: 2019-re Kína a világ legnagyobb gyártója, exportálója és üzembe állítója lett a napelemeknek, a szélturbináknak, az akkumulátorelemeknek és az elektromos járműveknek (IRENA, 2019a: 40). Mindemellett az ország jelentőségét a benyújtott, kifejlesztett szabadalmak aránya is bizonyítja: 2016 végéig a megújulókkal kapcsolatban benyújtott szabadalmak 29 százaléka Kínából érkezett.

Kell-e akkor kongatni a vészharangot? A helyzet jóval összetettebb ezeknél a sikertörténeteknél, a hosszú évekkel ezelőtt megkezdett, a megújulókkal kapcsolatos befektetések ugyanis nem kizárólagosan és elsődlegesen a környezeti értékek védelmét célozták – bármilyen furcsa is ezt kiemelni. Az újabb technológiákkal párhuzamosan ugyanis ezeknek az energiaforrásoknak a megtérülési rátája is elkezdett csökkenni, sok esetben tehát azért fektetett Kína a megújulókba, azért fordult a nap-, szél- és vízenergia irányába, mert energiaéhségének csillapítását így látta a legegyszerűbben (értsd: gyorsabban és olcsóbban) biztosíthatónak. Sőt, e beruházások némelyike tovább rontotta a környezet állapotát, ahogy arra néhány példán keresztül ki fogunk térni.

Ez a logika, mármint a gazdasági növekedés elsődlegessége pedig továbbra is látszik az energiamátrixon, hiába az óriási növekedés a megújulók piacán, a háttérben még mindig megfigyelhető az energiaéhség és a gazdasági nyomás: minél előbb és természetesen minél olcsóbban kielégíteni a társadalom és a gazdaság gyorsan növekvő szükségleteit. A szén pedig továbbra is nagy hasznot (olcsóbb befektetést, gyorsabb megtérülést, állandó működést és nem utolsósorban rengeteg munkahelyet) jelent, hisz így még a megújulókhoz szükséges tartalékerőművekre sincs szükség, s így megfelel a kínai energiapiacot uraló elvnek: minden kapacitást felhasználva energiát termelni.

Összegezve az ország energiahelyzetét látszik, hogy a jövőre nézve kedvező folyamatok indultak meg Kínában már jó pár évvel ezelőtt, ráadásul a 13. ötéves terv igazán markáns előrelépésnek tekinthető. A 19. pártkongresszus döntései értelmében 2020 ugyanis fordulópontot fog jelenteni az ország életében: a kínai tervek szerint ebben az évben tetőzik a fosszilis nyersanyagok használata, és ettől az évtől kezdve a részarányuk folyamatosan csökkenni fog. Sőt, az optimista tervek értelmében a szén kiváltásához (mely továbbra is több mint hatvan százalékát biztosítja az ország energiaszükségletének) nem lesz szükség a földgázra sem, mint áthidaló energiaforrásra a megújuló energiák valódi térnyeréséig (CNREC, 2018). A bátor vállalás elébe menne a nemzetközi trendeknek. A globális tetőzést az A New World, The Geopolitics of the Energy Transformation [Új világ: az energiaátalakítás geopolitikája] című jelentés ugyanis 2025-re teszi, és számításaik szerint 2050-re várható a nagy fordulat, amikor a megújulók felülkerekednek a fosszilis nyersanyagokon (IRENA, 2019a: 17). Fontos eleme az elképzeléseknek, hogy a szél- és a napenergia hasznosításával számolnak kiemelten, és a vízenergia esetében elvárt kapacitásnövekedést elsősorban a hatékonyság növelésével igyekeznek elérni (a hálózatok kiépítetlensége vagy alacsony kihasználtsága már eddig is súlyos kritikára adott alkalmat a vízerőműveket ez idáig támogató kormányzattal szemben), végre hivatalosan is felismerve, hogy az országnak súlyos vízproblémákkal kell szembenéznie.

Kína természetesen már korábban is komolyan számolt a megújuló energiaforrásokkal és a károsanyag-kibocsátás csökkentésével, csupán ennek mértékét és időpontját nem volt képes, de talán pontosabb megfogalmazás, hogy nem volt hajlandó fix százalékokhoz és határidőkhöz kötni. Az elmúlt pár év döntései és fordulata tehát leginkább abban a felfogásban érhetők tetten, hogy immáron azért is kell a megújulókba fektetni, mert a hihetetlen gazdasági eredmények fenntartásához, az életszínvonal további – a társadalom részéről is elvárt – emeléséhez most már elengedhetetlenül szükség van az újratermelődő energiaforrások (és a kínai tervekben szintén kiemelten szereplő nukleáris energia) jelentősebb hasznosítására, ezzel párhuzamosan pedig a környezet maximális védelmére. Ugyanis hosszú távon csak így tartható fenn a növekedés – és a párt hatalma, szintén nem utolsó szempontként. Ha pedig visszakanyarodunk a társadalmi szerződéshez és ahhoz a kijelentéshez, hogy a gazdasági növekedés lehetőségei szükséggé, a növekedést esetlegesen lassító folyamatok pedig üldözötté váltak Kínában, akkor érthetővé válik a kínai helyzet komplexitása is: a további növekedés fenntartása érdekében a rendkívül pragmatikus kínai vezetés döntései során ugyanolyan fontossá vált a környezeti szempontok figyelembevétele is.

Ugyanakkor, hogy teljes egészében érthetővé tegyük a kínai helyzet kétoldalúságát, és megértsük a gazdasági növekedés elsődlegességét, elég 2019 nyaráig visszamennünk, amikor két újságíró, David Stanway és Muyu Xu kormányzati dokumentumok között vette észre, hogy a kínai kormány újabb szénbányák nyitását engedélyezte, ráadásul megsokszorozva a korábbi évek engedélyeit: 141 millió tonnányi éves kapacitással nyílhattak meg új bányák. Összehasonlítva 2018-ban egész évben mindössze 25 millió tonnányi volt az extrakapacitás. Talán ennek is köszönhető, hogy 2019-ben 2,6 százalékkal nőtt a szénkitermelés az országban, éppen ezért iparági szereplők nem annyira optimisták, mint a kínai ötéves tervek, és prognózisaik alapján a következő években is növekedni fog a szénerőművek kapacitása az országban – szerintük tehát a fosszilis anyagok nem tetőznek 2020-ban (Stanway–Xu, 2019).

Kína magatartása tehát, ahogy sok más területen, a környezetvédelem terén is kétféleképpen alakul: miközben az ország súlyosan szennyezi a bolygót, károsanyag-kibocsátása drasztikus mértékben nő, addig saját céljai között jelentős súllyal megjelennek a „zöldgondolatok”, az ötéves tervekbe is belefoglalt célok pedig magukkal hozzák a szennyező nyersanyagok „visszaszorulását”, kiváltását. Az óriási szennyezés és a hihetetlen mértékű energiafogyasztás mellett ezek a lépések nem elegendők, de az érme másik oldalán az is látszik, hogy Kína minden országot meghaladó mértékben ruház be zöldenergiába és a szennyezéscsökkentés elérésébe.

A felfogás tehát némileg változni látszik, ám a párt legitimációja és a gazdasági növekedés elsődlegességébe vetett hit még mindig sok mindent felülír.

Következmények

A fenntarthatatlan növekedésnek, ezzel párhuzamosan pedig a környezeti értékek rombolásának súlyos, a gazdaságot is érintő következményei lehetnek, de elsősorban az emberi egészségre és lakóhelyre gyakorolt hatásait szokás kiemelni. Kínában az erőltetett gazdasági növekedésből fakadó alábbi problémák merültek fel:

• légszennyezés,
• talajszennyezés és elsivatagosodás,
• vízszennyezés és a folyók vizének túlhasználata,
• a természeti környezet és az állatvilág veszélyeztetése,
• nagymértékű népességmozgás.

A legutolsó pontot leszámítva, melyre röviden szintén kitérünk még, mindegyik veszélyes az emberi egészségre, kockáztatja a túlélést, és annak ellenére, hogy hosszú évek óta ismert és tapasztalható problémákról van szó, láthatjuk, Peking még mindig nem kész teljesen feladni az erőltetett iparosításon alapuló gazdasági fejlesztést. Ma már tudjuk, hogy a környezet rombolása visszafordíthatatlan változásokat idéz elő, és már most súlyos egészségügyi következményekkel jár.

Légszennyezés

Egy néhány éve publikált tanulmány szerint naponta négyezer, évente 1,6 millió kínai hal meg szív-, tüdő- és érrendszeri problémák miatt, melyek mind a szennyezett levegőre vezethetők vissza (Guardian, 2015). A tanulmány szerzői megjegyzik, hogy a kínai lakosság 38 százaléka él az amerikai sztenderdek szerinti egészségtelen levegőjű körülmények között – ezen a helyzeten a szén visszaszorításával és a fűtési rendszerek modernizációjával lehetne javítani. A javulás ugyanakkor biztosan nem lesz jelentős hatással a Földre, legalábbis a legfrissebb felmérések alapján. A legújabb levegőminőségi felmérések szerint ugyanis a világ legszennyezettebb városai már nem Kínában találhatók: noha az első ötven legszennyezettebb város között még mindig huszonkét kínait találunk, az első húsz között mindössze két kínai város áll. A globális folyamatokat ugyanakkor jól szemlélteti, hogy a gazdasági fejlődésben megkésett, de a Kína által is bejárt utat remélő India huszonöt várossal szerepel ugyanezen a listán, ráadásul ebből tizenöt az első húszban található (CNN, 2019).

Talajszennyezés és elsivatagosodás

A gyárak okozta szennyezés a talajt is érinti, a helyzetet ráadásul tovább rontják a különböző gyomirtó és permetezőszerek, illetve idesorolható a fák kivágása, a talaj eróziója és a sivatagos területek terjedése is. Jelenleg az ország területének körülbelül 27 százaléka számít sivatagnak, s hiába a fásítási programok, már a fővárost fenyegetik a homokdűnék, és évente mintegy 3,2 kilométerrel közelebb kerülnek Pekinghez (Forbes, 2017), tovább nehezítve a légszennyezés elleni harcot.

Vízszennyezés és a folyók vizének túlhasználata^[3]Az alfejezet alapja: Vörös, 2009.

A vízkérdéshez Kínában évtizedeken keresztül szovjet-kommunista felsőbbrendűséggel, nihilista környezeti felfogással viszonyultak. Már az ötvenes években, a tízesével születő gátak, valamint új, gigantikus, mesterséges csatornák építésekor sem vették figyelembe a környezeti szempontokat. A vízügyekhez kapcsolódó első átfogó szabályozás is csak a nyolcvanas évek végén készült el, de a helyzet a gazdasági növekedés elsődlegessége miatt sokszor egyáltalán nem javult, és a koncepciók hiánya vagy éppen a korrupció jelenléte sokszor a környezetet tovább károsító beruházásokat hívott életre. Ilyen projekt volt például a Három Szoros-gát, mely a mai napig nem képes teljes kapacitáson működni, hisz nem vették figyelembe, hogy a Jangce erősen hordalékos folyó, és a turbinákat ellepi az iszap, de a rengeteg ember kitelepítése, a Kína által is elismert földrengések és azok kockázata (Guardian, 2011a), sőt az éghajlat változása, egy sajátos mikroklíma kialakulása a felduzzasztott víztömeg miatt, nem is beszélve az állat- és növényvilág befolyásolásáról, a gátépítés következménye. De ugyanitt megemlíthető a Dél–Északi Vízátvezető projektje is. A kétezres évek elején az északi országrész folyóinak vízhozamcsökkenésére, a régió súlyos vízhiányára, a talajvizek szennyeződésére és a vizek fertőzöttségére a kínai vezetésnek mindenképpen megoldást kellett találnia, főként a népesség, az ipar és a mezőgazdaság koncentrációja miatt. A projekt keretében egy keleti és középső folyosón (a nyugati egyelőre csak terveken létezik) már évek óta szállítanak vizet csatornákon, betonmedencéken, alagutakon és viaduktokon keresztül – tovább csökkentve a déli folyók vízszintjét, és szennyezve a szállított vizet, a középső szakaszon ugyanis egy 1267 kilométer hosszú csatornáról beszélünk, mely egészen Pekingig szállít vizet (Adeel–Wirsing, 2017: 162).

Drámai változásokat figyelhetünk meg a folyók esetében is, és még az ország két legnagyobb folyója, a Sárga-folyó és a Jangce is érintett a folyóvíz túlhasználata, illetve szennyezése miatt. A Sárga-folyót tekintve a túlhasználatnak köszönhetően a kilencvenes évek óta szinte minden évben akad időszak, amikor a meder kiszárad, és a folyó nem ér el a tengerig, a víz pedig egyelőre pótolhatatlan „nyersanyagnak” tűnik (Guardian, 2011b). A Sárga-folyó az öntözés, a fejlődő gazdaság és a társadalom egyre növekvő vízigényét már nem képes kielégíteni, amihez a gleccserek visszahúzódása csak további problémákat teremt. Ráadásul a felhasználói oldalon a jövő még borúsabb, a lakosság lélekszámának emelkedése (amelyet a belső migráció is táplál), a háztartások és a gazdaság növekvő vízigénye bőven meghaladja majd a folyó használhatóságának észszerű határait. Az ország leghosszabb folyója, a Jangce pedig a szennyezéssel kell hogy szembenézzen. A probléma mélységét itt is megmutatja, hogy már egy 2007-es jelentés drámai képet festett a folyóról és szennyezettségéről.^[4]„Az elmúlt ötven évben a városok százaiból származó, a folyót érintő szennyezés mintegy 73%-kal növekedett. Egyes mérések szerint az ipari szennyezés és a szennyvíz … Részletek

 A természeti környezet és az állatvilág veszélyeztetése

Az előbb említett elemekkel együtt jár, hogy a környezet rombolásával, a folyók élővilágának megváltoztatásával az állatvilág is veszélybe kerül – ami az emberi tevékenység következtében nem csupán kínai, hanem globális folyamat.

Nagymértékű népességmozgás^[5]A belső migrációról és a kínai népmozgásról lásd Vörös, 2014a, 2014b.

Az olcsó munkaerő és a gyorsan megtérülő költségek miatt vállalatok tízezrei telepedtek meg az országban, és ez a tendencia a munkaerő iránti megnövekedett igényt is magával hozta, melyet a városi régiók hamarosan nem tudtak kielégíteni. A vidéki lakosság munkaereje is szükségessé vált a gazdaság pörgetéséhez, megindítva ezzel a belső népességmozgást. A kínai gazdaságpolitikában zajló változások pedig előrevetítik a kínai migránsok további hullámait, mind belső, mind külső kontextusban, hozzátéve, hogy az országra nézve a belső migráció (több mint kétszázmillió belső migránsról beszélhetünk Kína esetében), a gyarapodó népességű városok, ezzel párhuzamosan pedig a növekvő energiaigény, az ivóvíz- és az élelmiszer-ellátás jelenthet súlyos kihívást Kínában, nem beszélve a további problémákról, például a növekvő társadalmi egyenlőtlenségekről, melyek tüntetéseket is generálhatnak. E félelmeket erősíti, hogy a vidékről érkezők státusza továbbra is bizonytalan, egyfajta lebegő népességként léteznek az országban.

Az egyszerre jelentkező számos probléma tehát tovább nehezíti a kínai vezetés dolgát: nem csupán úgy kell fenntartani a növekedést, hogy kevésbé legyen szennyező, de a már fennálló és az emberek egészségét is drámaian befolyásoló kihívásokra szintén megoldást kell találnia.

Konklúzió

Az összegzés legelején érdemes kiemelni, hogy a kétségkívül prosperáló gazdaság, ezzel párhuzamosan pedig a súlyos környezetszennyezés nem csupán Kína lelkén szárad, és ez a tendencia igaz a fejlődésben előrehaladott egyéb ázsiai és Ázsián kívüli fejlődő államokra, felemelkedő regionális központokra is: a fejlett államok és multinacionális vállalatok voltak azok a szereplők, amelyek az olcsó munkaerő és a lazább környezetvédelmi előírások miatt termelésüket a fejlődő országokba telepítették át, ahol tevékenységüket (többször súlyosan) környezetszennyező módon folytathatták.^[6]A Fülöp-szigeteki helyzetről Klemensits Péternek jelent meg írása, mely a hasonló kihívásokkal küzdő Duterte-kormányzat dilemmáját mutatja be. A szerző megjegyzi, hogy Duterte … Részletek A fejlett államok egyfajta lerakataként működő országok tehát, kiszolgáltatva ezen államok tevékenységének, kénytelenek voltak elfogadni a vállalatok betelepítését a jövőbeni gazdasági növekedés reményében. A 21. századra ugyanakkor elértük azt a pontot, ahol nem lehet következmények nélkül, a környezeti értékek figyelmen kívül hagyásával gazdasági növekedést elérni.

Minden kínai erőfeszítés ellenére számos aggasztó folyamat indult meg az ázsiai országban: az egy főre jutó szennyezésben Kína ugyan még mindig messze elmarad a fejlett és főleg az amerikai átlagtól, a fogyasztói társadalom kialakulásával, az úgynevezett nyugatiasodás megindulásával azonban az élvezeti cikkek iránti kereslet évről évre drasztikusan nő. Egyre több autó fut az utakon, egyre több lakásba szerelnek be légkondicionáló berendezést, tehát az egy főre jutó szennyezés néhány évtized alatt utol fogja érni az északi szintet. Látva a globális folyamatokat és az elkerülhetetlennek tűnő környezeti összeomlást, a 14. ötéves terv várhatóan még komolyabb környezetvédelmi vállalásokat fog tartalmazni, amivel Kína valóban a megújulók kiemelt élharcosává válhat, kérdéses ugyanakkor, hogy egyrészt időben érkezik-e, érkezett-e a szemléletváltás, másrészt hogy valóban ki fog-e tartani az ország a drasztikus változtatások mellett, s a gazdaság lassulása és az elégedetlenség elkerülése érdekében nem fog-e visszanyúlni a fosszilis nyersanyagokhoz.