Absztrakt

A menedékesekről, azaz az ideiglenes menedékjogról szóló rendelkezések alkalmazására eddig nem került sor Magyarországon, és a gyakorlat próbáját sem feltétlenül állnák ki. Lex imperfecta jellegük elsősorban a döntéshozatal egyediesítésével függ össze, míg az alkalmazás hiányát a 2015–2016-os tömeges menekülés kezelésére vonatkozó politikai akarat iránya magyarázza. A cikk amellett érvel, hogy az Európai Unió és a magyar kormány vegye komolyan a 2001/55/EK irányelvben és a menedékjogi törvényben rájuk ruházott felhatalmazást: átmenetileg hajtson végre több, szolidaritáson alapuló intézkedést, és adjon védelmet bizonyos menekültcsoportoknak, ha nagy létszámban érkeznek, amit később követhet az egyéni eljárás. Ezzel megelőzhetők a komolyabb konfliktusok és az emberi jogok megsértése. A szerzők ezt nemcsak a magyar jog és a szakirodalom segítségével, hanem egy konkrét esettel is próbálják illusztrálni.

Kulcsszavak: ideiglenes védelem, menedékes, menekültcsoportok kijelölése, prima facie elismerés, Magyarország, 2001/55/EK irányelv

Ki a menedékes?

A jogtudomány különbséget tesz egyfelől a jogalkalmazásban is ható és a csak jogszabálygyűjteményekben létező szabályozás között, másfelől az irreleváns, a jogi viták, helyzetek kezelésére alkalmas és alkalmatlan jogszabályok között (Halperin, 2011). Ebben a dichotomikus rendszerben (law in book és law in action) a tömegesen menekülő csoportnak ideiglenes védelmet adó, menedékesekről szóló szabályozás egyszerre alkalmazhatatlan és használaton kívüli. Az alkalmazhatatlanságot az egyéniesített döntéshez szokott hatósági rendszer magyarázza, a nem alkalmazást pedig leginkább a politikai akarat hiánya.

Az alkalmazást nehezíti, hogy a menedékes kifejezés nálunk nem kizárólag a nemzetközi védelemben részesültekre vonatkozik, ugyanis a hazai jogalkotó, mit sem tudva arról, hogy ez a szó már foglalt, szabadon használja egészen másra. Így van végső menedékes szolgáltatás a földgázellátásban, végső menedékes földgázkereskedői tevékenység, valamint menedékes felügyeleti szolgáltató az ételautomatáknál. A menedékesként ellátást biztosító áramellátót és a jogintézmény révén egyetemes szolgáltatást nyújtót a hivatal jelöli ki (például a Magyar Postát, az adószabályok szerint), de a jogintézmény neve felbukkan a vízügyben is, például a menedékesebb partoldalon. Eszerint 2006 óta szépen terjed a „menedékes” az energetikában és különböző más közszolgáltatásokkal kapcsolatosan, miközben az átmeneti menekültügyi védelemről Magyarországon 2020-ig mintegy nyolcvan jogszabályban és közjogi szervezetszabályozó eszközben rendelkeznek, azt a látszatot keltve, hogy ez releváns jogi tárgykör.

A menedékjogi törvény 2007-ben vezette be, majd azóta többször módosította, de soha nem alkalmazta a menedékesekre vonatkozó rendelkezést, valamint a menedékes jogállást.^[1]2007. évi LXXX. törvény a menedékjogról (a továbbiakban: Metv.), amelyet a menedékesekkel kapcsolatosan módosított a 2010. évi CXXXV. törvény, a 2011. évi CCI. törvény, a 2014. évi … Részletek Pedig a délszláv háborús menekültek esetében korábban már szükség volt Magyarországon a tömegesen érkező bosnyákok ideiglenes védelméről rendelkezni^[2]A 129/1996. (VII. 31.) Korm. rendelet, a 19/1996. (VII. 31.) BM rendelet az ideiglenes védelmet élvezők támogatásáról megelőzte az 1997. évi CXXXIX. törvényt a menedékjogról, amelyben az … Részletek 1992 és 2002 között (MTI, 2002). Az Európai Unió már 2001-ben elfogadta a nagy létszámban érkező menekültek elismerésére és védelmére vonatkozó irányelvet, amely az ideiglenes védelem közös európai minimumszabályait tartalmazza.^[3]Az Európai Unió Tanácsának a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén nyújtandó átmeneti védelemről szóló 2001/55/EK (2001. július 20.) irányelve … Részletek Így észszerűen merült fel többekben a kérdés: vajon miért nem alkalmazták a menedékes vagy ideiglenes (átmeneti) védelemre vonatkozó jogállást a szíriai háborús menekültekre, amikor 2014-től tömegesen érkeztek az EU területére, 2015-ben pedig Magyarországra?

Az irányelv értelmében olyan külföldiekről van szó, akik „lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek”, vagyis harmadik ország állampolgárai, vagy hontalan személyek, akiknek el kellett hagyniuk származási országukat, régiójukat, mert az ott fennálló helyzet miatt nem képesek biztonságos és tartós feltételek mellett visszatérni, és akik az 1951. évi genfi egyezmény 1/A cikke vagy más, nemzetközi védelmet nyújtó nemzetközi vagy nemzeti jogszabályok alapján menekültek,^[4]„Aki […] faji, vallási okok, nemzeti hovatartozása, illetve meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozása, avagy politikai meggyőződése miatti üldözéstől való megalapozott … Részletek így különösen ha fegyveres konfliktus vagy helyi erőszakos cselekmény helyszínéről menekültek el, vagy ki vannak téve emberi jogaik rendszeres vagy általános megsértése komoly kockázatának, illetve ennek áldozatai, függetlenül attól, hogy spontán vagy támogatott módon, például evakuálási program keretében érkeztek-e az unió területére. Az ő érdekükben az Európai Bizottság javaslatot fogalmaz meg, amely tartalmazza, hogy mikortól és a személyek mely csoportjára terjedjen ki az átmeneti védelem. Ha a tanács ezt minősített többséggel támogatja, úgy valamennyi tagállamban bevezetik rájuk nézve az átmeneti védelmet, mérlegelve annak célszerűségét, a sürgősségi segítségnyújtás és a helyszíni tevékenység lehetőségét, illetve ezeknek az intézkedéseknek az elégtelenségét. Ugyanis a menekültügyi rendszer hatékony működése véges. A tagállamok az átmeneti védelmet a tanácsi határozat által érintetteken kívül további csoportokra is kiterjeszthetik, ha azok ugyanazon okok miatt kényszerültek lakóhelyük elhagyására, és ugyanabból a származási országból vagy régióból érkeznek.

A jogállásból kizárás a tagállami hatóság mérlegelésétől függ: ha alapos okkal feltételezhető, hogy a külföldi méltatlan erre a jogállásra (béke elleni, háborús vagy emberiség elleni bűncselekményt követett el, vagy befogadását megelőzően súlyos, nem politikai bűncselekményt, még a befogadó tagállam területén kívül – vagyis ez a várható büntetés súlyossága és a bűncselekmény jellege, annak kegyetlensége szerint mérlegelendő; vagy az ENSZ céljaiba és elveibe ütköző cselekményekben találták bűnösnek), vagy alaposan feltételezhető, hogy veszélyezteti a befogadó tagállam/társadalom biztonságát, mivel jogerős bírósági ítélet állapította meg bűnösségét valamely különlegesen súlyos bűncselekmény elkövetése miatt. A kizárást az érintett személy magatartására kell alapozni, az arányosság elvét betartva, továbbá jogorvoslatot biztosítva. Az irányelv 22–23. cikke ugyanakkor kiemeli, hogy az átmeneti védelem hiányában (vagy annak befejezésekor) eltávolítandó külföldi emberi méltóságát, valamint a hazatérését is lehetetlenné tevő emberiességi szempontokat (egészségi állapotot, iskolai tanulmányokat) tiszteletben kell tartani. Vagyis az eltávolítása nem minden esetben jogszerű.

A hazai szabályozás^[5]Metv. 19–21. §, 25. §, 45. §, 67. §, 76–78. §, 79/A §, 301/2007. (XI. 9.) Korm. rendelet a menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény végrehajtásáról (a továbbiakban: Korm. … Részletek az Európai Unió Tanácsa által megjelölt csoportba tartozó, a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyeknek nyújt ideiglenes védelmet, továbbá annak is, akit a parlament vagy a kormány ideiglenes védelemre jogosultként (normatív határozatban) ismert el, mivel az e csoportba tartozó személyek hazájukból fegyveres konfliktus, polgárháború vagy etnikai összecsapás, illetve az emberi jogok általános, módszeres vagy durva megsértése – így különösen kínzás, kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód – miatt kényszerültek elmenekülni. Ehhez azonban a menedékjogi törvény megszorítást fűz:

1. a külföldinek „igazolnia vagy valószínűsítenie kell”, hogy valamely kijelölt csoportba tartozik, bár elegendő lett volna a valószínűsítést előírni;
2. a menedékesként elismert családtagját akkor ismeri el a magyar hatóság, ha azzal a menedékes egyetért; ez feltételezi, hogy a családtag nem tagja a hazájából elmenekült csoportnak, vagy ha mégis, akkor nem együtt érkeztek a családtagok, esetleg nem mindig örül a családegyesítésnek a már elismert családfő;
3. a törvény nem jelzi, hogy a védelem további csoportra is kiterjeszthető-e, és miként (például a hatóság javasolja a kormánynak, hogy a rendeletet módosítsák az érkezők láttán, vagy maga a hatóság kapna erre felhatalmazást).

A jogállásból kizárás is szigorúbb az irányelvben szereplőnél, mert

1. kategorikus a megfogalmazás, miszerint ki kell zárni az elismerésből azt, aki erre méltatlan, vagy akinek az itteni tartózkodása nemzetbiztonsági érdeket sért,^[6]1995. évi CXXV. törvény a nemzetbiztonsági szolgálatokról: „…a nemzetbiztonsági érdek Magyarország függetlenségének biztosítása és törvényes rendjének védelme, ennek keretén … Részletek vagy akivel szemben más kizáró ok áll fenn (szándékos bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen ötévi vagy azt meghaladó tartamú szabadságvesztésre ítélték, jogerősen szabadságvesztésre ítélt visszaesőként, többszörös visszaesőként vagy erőszakos többszörös visszaesőként elkövetett bűncselekmény elkövetése miatt; az élet, a testi épség, az egészség elleni, az egészséget veszélyeztető, az emberi szabadság elleni, a nemi élet szabadsága és a nemi erkölcs elleni, a köznyugalom, a közbiztonság vagy a közigazgatás rendje elleni bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen háromévi vagy azt meghaladó tartamú szabadságvesztésre ítélték). E körben tehát igen eltérő cselekmények jelentenek veszélyt a társadalomra, a nemzetbiztonsági érdek sérelmén túl. A veszélyt a szabadságvesztés idejével mérik, és nem a sértett jogtárgy jellegével, továbbá a különösen súlyos bűncselekmény irányelvi követelményének a néhány éves szabadságvesztés nem szükségképpen feleltethető meg.
2. A törvényben nincs utalás arra, hogy a kizárásnál az érintett magatartását tegyék mérlegre az arányosság betartásával, csupán arról rendelkezik, hogy súlyos, nem politikai bűncselekménynek az a cselekmény minősül, amelynek elkövetésénél – figyelemmel az összes körülményre, így a bűncselekmény által elérni kívánt célra, a bűncselekmény indítékára, az elkövetés módjára, a felhasznált vagy felhasználni kívánt eszközre – a bűncselekmény köztörvényi jellege túlnyomó a politikai jelleghez képest.
3. A kizárás sajátos esetköre a jogállás megszüntetése, ha az (eleve) alaptalan vagy jogsértő volt, avagy azért szükségtelen, mert másik ország már ideiglenes védelemben részesítette, illetve átveszi e célból a menedékest. Ha az átadásához a menedékes (például családegyesítési célból) hozzájárul, vagy már védelmet élvez egy másik tagállamban, a visszavonás ellen nincs jogorvoslat, függetlenül attól, hogy milyen minőségű volt például a tájékoztatás és a tolmácsolás.

A többszöri módosítással tehát a jogalkotó egységesítette a nemzetközi védelmet igénylők (menekült, oltalmazott vagy menedékes) elutasítását méltatlanság címén. A szigorítást tartalmazó módosítás kevéssé érthető, mivel az ideiglenes védelem legfeljebb egy évig szóló megoldás a kormány által szabott valamely feltétel (tény) bekövetkezéséig, vagy addig, amíg a menedékes menekült, oltalmazott vagy letelepedett jogállást, esetleg magyar állampolgárságot szerez. Az átmeneti vagy ideiglenes védelemről sajnos nem volt társadalmi vagy szakmai vita, amelyből mindez kiderülhetne.

A menedékeselismerési eljárás során a kérelmező helyzetének alapos vizsgálatát, az egyéniesítését szolgálja több előírás:

1. nem elég valószínűsíteni a kijelölt csoporthoz tartozást, hanem be kell szerezni a szakhatósági állásfoglalást is (az érintett külföldi büntetőjogi és nemzetbiztonsági veszélyességével kapcsolatosan), míg a származási országról szóló jelentést nem, amiben pedig az ilyen jellegű veszélyek szerepelhetnének;
2. vizsgálni kell a visszafordítás tilalmát; bizonyítást igényel, hogy az elismerését kérő származási országában faji, illetve vallási okok, nemzeti hovatartozása, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozása vagy politikai meggyőződése miatt üldöztetés veszélyének vagy az Alaptörvény XIV. cikk (3) bekezdésében meghatározott magatartásnak lenne kitéve, és nincs olyan biztonságos harmadik ország, amely befogadja; vagyis ha csak a visszafordítási tilalom áll fenn, de a kérelmező nem tartozik a kijelölt menedékes csoporthoz, akkor befogadott lesz belőle (egyébként kiutasítják, és visszavonják a már kiadott humanitárius célú tartózkodási engedélyét);
3. az eljárás negyvenöt napig tarthat, tömeges belépéskor ez aránytalanul hosszú idő;
4. ezzel függ össze, hogy a kérelmezőnek különböző ellátásokat és jogokat kell biztosítani,^[7]Korm. rendelet 12. §, 37/A §, Metv. 5. §. így kapcsolatot az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságával, elhelyezést a befogadóállomáson, egészségügyi ellátást, a minimális létfeltételeket (például étkezést, havi költőpénzt), tolmácsolást, tizenöt napon belül tájékoztatást az anyanyelvén, szociális gondozást, utazási kedvezményt, köztemetést, munkalehetőséget, iskoláztatási támogatást;
5. nyolc napon belül felülvizsgálati kérelmet nyújthat be a (közigazgatási) bírósághoz a védelem hatósági elutasításával szemben.

A menekültügyi hatóság tehát nem alkalmazza a prima facie elismerési eljárást, holott az a menedékjogi jogalkalmazásban hat évtizede ismert megoldás. Eszerint – figyelemmel az ottani körülményekre – már az elinduláskor menekültnek tekintik a származási országban vagy hontalanok esetében a szokásos tartózkodási helyen élőket. Az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága is ezt javasolja az államoknak, kifejezetten a csoportos, tömeges, együttes menekülés eseteinek kezelésére, ha az egyéni üldöztetésre vonatkozó adatgyűjtés, bizonyítás érdemben kizárt, ide nem értve az egyes emberek regisztrációját. A Főbiztosság éppen 2015-ben adott ki útmutatást a prima facie menekültként való elismerésről, elsősorban a csoporthoz tartozás meghatározására, pótolva a nemzetközi szabványok hiányát (Guidelines, 2015). Bár az ideiglenes védelem alá kerülő a menekültfogalom egyik esetköre, az analógia alkalmazása a jogvédelem miatt támogatandó.

A  menedékesek jogállása

Az egyéves – vagy meghosszabbított – jogállás keretében az irányelv értelmében a tagállam biztosítja

1. a tartózkodást, ennek megfelelő okmány kiadását és a visszaküldés tilalmát;
2. a megfelelő szálláshelyhez jutást;
3. a szociális jólléthez és a létfenntartáshoz szükséges eszközöket, segítséget;
4. az egészségügyi ellátást, de legalább a sürgősségi ellátást és gyógykezelést;
5. ha munkát vállalnak, vállalkoznak, akkora jövedelmet, amely a létfenntartásukhoz elegendő;
6. a közoktatáshoz, felnőttképzéshez való hozzáférést;
7. a családegyesítést és a kísérő nélküli kiskorúak megfelelő védelmét, valamint a különleges törődést igénylőknek az orvosi, pszichológiai segítséget (például kínzás, erőszak áldozatai).

A hazai szabályozás mintegy nyolcvan jogszabályba és közjogi szervezetszabályozó dokumentumba^[8]Például 1/2019. (X. 17.) OIF-utasítás az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Szervezeti és Működési Szabályzatáról; 24/2015. (X. 15.) ORFK-utasítás a … Részletek illesztette bele a menedékesek – és néhány esetben a kérelmezők – jogait, a már említett hosszú eljárásra is tekintettel. Ennek főbb elemei a következők:

1. A kérelmezőt együttműködési kötelezettség terheli az eljáró hatóságokkal szemben, így adatokat és okiratokat, bizonyítékokat, biometrikus azonosítókat ad át nekik, személyes meghallgatáson vesz részt, illetve igazmondási és alkalmazkodási kötelezettségének megszegése miatt (például a rászorultságát vagy a befogadóállomás házirendjét, a kötelező ottani tartózkodását illetően) a támogatások megvonásával szankcionálható, ami ellen bírósághoz fordulhat.^[9]Metv. 5. §, 22. §, 32. §, 32/A §, 103. §.
2. A menedékes biztonsági okmánynak megfelelő, személyi azonosító igazolványt kap, amelyet köteles magánál hordani, elvesztését bejelenteni,^[10]Korm. rendelet 9–10. §, amelyet módosított a 62/2016. (III. 31.) Korm. rendelet, továbbá 86/1996. (VI. 14.) Korm. rendelet a biztonsági okmányok védelmének rendjéről. de jogosult külföldre utazásához is hat hónapig érvényes úti okmányra (menedékesek úti okmánya), valamint egyszeri visszautazásra jogosító okmányra a konzuli hatóságnál; sajátos helyzetére tekintettel vannak például a jogi segítségnyújtásnál.^[11]1998. évi XII. törvény a külföldre utazásról és 101/1998. (V. 22.) Korm. rendelet, 2003. évi LXXX. törvény a jogi segítségnyújtásról.
3. A menedékest – noha csak átmeneti a befogadása – segítik a beilleszkedésben létfenntartási támogatással, a felnőttképzésben való részvétel támogatásával, nyelvi felzárkóztatással, 520 órás magyarnyelv-oktatással, ingyenes nyelvvizsgával, a felsőoktatásban ösztöndíjjal, a munkaerőpiacon bizonyos ideig engedély nélküli foglalkoztatással, a közmunkában és az önkéntes munkában szabad részvétellel, sőt lakáscélú állami kedvezményekkel.^[12]Korm. rendelet 37/A §; 1/2017. (I. 5.) NGM-utasítás a lakáscélú állami támogatások eljárásrendjéről; 10/2015. (III. 31.) NGM-utasítás a lakás-előtakarékossági állami támogatási … Részletek
4. Bizonyos ügyekben nem koherens a szabályozás, például honosítást, visszahonosítást kérhet a menedékes, bár a lakcímbejelentési szabályoknak eleve nem tud megfelelni; hasonlóan jogosult a terhességmegszakításra, de csak két hónapnál hosszabb tartózkodási engedéllyel, vagyis akkor talán már késő, ugyanakkor terhesgondozásra és betegszállításra csak térítéssel, míg védőoltásokra ingyenesen.^[13]1993. évi LV. törvény a magyar állampolgárságról, 23. §; 1992. évi LXXIX. törvény a magzati élet védelméről, 3. §; 19/1998. (VI. 3.) NM-rendelet a betegszállításról; 18/1998. (VI. … Részletek
5. Több jogviszonyban a magyar állampolgárokéval azonos a jogi helyzete a menedékesnek, így például a bírósági eljárásban a költségmentesség terén, az adóigazgatásban, a tankötelezettség és a közoktatásban való részvétel, az utazási kedvezmények vagy a szakképzés terén.^[14]2017. évi CXXVIII. törvény a költségmentesség és a költségfeljegyzési jog polgári és közigazgatási bírósági eljárásban történő alkalmazásáról; 469/2017. (XII. 28.) Korm. … Részletek
6. Végül néhány területen a menekültekéhez képest kedvezőtlenebb a helyzete a menedékeseknek, így a gyermekvédelmi gondoskodás vagy a rendszeres foglalkoztatás terén.^[15]1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról; 1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról.

Az átmenetiség az Európai Unió szolidaritási elvére épülő intézkedésekben is testet ölt, így az irányelv 24–26. cikke szerint

1. a befogadás terheit csökkenti az Európai Menekültügyi Alap támogatása;
2. a tagállamok absztrakt vagy statisztikai módszerekkel meghatározhatják befogadási kapacitásukat, és ha ezt a menekültlétszám elérte, vagy a kijelölt csoport az EU területéhez közelít, akkor a tanács az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága közreműködésével sürgős intézkedéseket kezdeményez;
3. egy másik tagállam átveheti a menekültek egy részét a telített tagállamból, az érintettek beleegyezésével (áthelyezés és átvétel), ennek megfelelően a tagállami hatóságok együttműködnek, egymásnak a szükséges személyes adatokat, a menekültnek pedig a szükséges okmányt kiadva.

Noha a magyar kormány rendelete az átadásról és átvételről a 2012-től életbe lépett módosítás révén rendelkezik,^[16]A 276/2011. (XII. 20.) Korm. rendelettel módosított 301/2007. (XI. 9.) Korm. rendelet 105–108. §-a. éppen a hatóságközi együttműködés mechanizmusa és a hazai befogadási kapacitás számítása vagy fogalma nem szerepel a rendelkezésekben. Csupán az illetékes tárcavezető (belügy-, külügy-, pénzügyminiszter) felhatalmazását tartalmazza a rendelet arra, hogy az ország befogadóképességét valahogyan meghatározza, és az átadás-átvétel ehhez igazodik, miközben a rendelet igen részletesen szabályozza, hogy áthelyezéskor miként kell visszavonni a jogállást, és mi történik a menedékes okmányával, illetve ha újra visszatérne Magyarországra. Nem állítható, hogy a számtalan jogszabály-módosítás és nyolcvan jogszabályba beillesztett menedékesekre vonatkozó rendelkezés legalább papíron koherens jogállást teremtett volna hazánkban.

Az európai vonakodás és következményei

Vajon mivel magyarázható, hogy a tömegesen menekülő vagy földönfutó kényszervándorok védelmére kialakított átmeneti védelmet és szolidaritási rendszert másfél évtizeden át nem alkalmazta az Európai Unió? Miért maradt csak holt betű, pedig Málta és Olaszország már 2011-ben javasolta az alkalmazását? Több menekülthullám is elérte a tagállamokat, és az irányelv a közös evakuálás utáni belépést is lehetővé tenné. Az okok részben a szabályozásban, részben a politikai szándékok sokféleségében rejlenek, ahogy azt az Európai Bizottság elemzése már 2016-ra feltárta (Beirens et al., 2016: 165). Vagyis a szíriai menekültek európai megérkezésekor már jól látszott, hogy sokkal erőteljesebb a tagállamokban a saját, nemzeti megoldásokra törekvés, mint a közös, szolidaritáson alapuló együttműködés szándéka.^[17]Vita az Európai Parlamentben is volt a témáról, például a LIBE ülésén, lásd Question, 2014. Az alkalmazást fékező tényezők a teljesség igénye nélkül:

1. Nem világos, hogy a „tömeges beáramlás” miként számszerűsíthető, vagyis a menekülők létszáma mikor éri el ezt a szintet, és egy-egy országban való megjelenésük mikor lépi át a küszöböt és éri el a plafont, különösen azt nyitva hagyva, hogy ehhez legalább hány országot érintsen a tömeges menekülés.
2. Hiányos az eljárás: például az irányelv működtetésére és a menekültcsoport kijelölésére csak a bizottságnak van kezdeményezési joga, az Európai Parlamentnek vagy a tagállamoknak nincs. A gyors együttműködést gátolja, hogy a döntési eljárás hosszadalmas, továbbá az átadás és az átvétel is önkéntes. (A Dublin III rendelet kötelezővé teszi a menedéket kérelmezők átvételét, és az úgy vált a tehermegosztás alapjává, hogy nem a szolidaritás elvére építették, súlyos aránytalanságokat előidézve a tagállamok között.^[18]604/2013/EU-rendelet egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős … Részletek Ezért kezdeményezték már 2015 szeptemberében a módosítását.) Röviden: túl magasak a tranzakciós költségek a mechanizmus beindításához, és a más jogállásra való későbbi átváltás kevés előnnyel jár a frontországokban (Gluns–Wessels, 2017).
3. A tagállamokban elég vegyes az átmeneti védelmi jogintézmény, mert nem egyöntetű az irányelvben szereplő közös minimumjogok átültetése, éppen a csekély lelkesedés miatt. Ez pedig növeli a másodlagos migráció kockázatát. Néhány tagállamban van saját szabályozás vagy gyakorlat az átmeneti védelemre, ezért ellenzik a közös uniós rezsim alkalmazását, míg a menekülők hullámával szembesülők sürgetik.
4. A meglehetősen rugalmas menekültdefiníció és az átmeneti védelem a menedékjoghoz való könnyű hozzáféréssel gyorsan túlterheli a tagállami rendszereket. A sürgős irányelv-alkalmazást a menekülteket és a határvédelmet segítő ügynökségek (EASO, Frontex), valamint az uniós pénzalapok akciói helyettesítették.

Az Európai Parlament 2018 decemberében javasolta, hogy a bizottság dolgozzon ki humanitáriusvízum-rendszert, megelőzve az embercsempészetet és ezrek életének veszélyeztetését (At a Glance, 2018). Noha a Közösségi vízumkódex előírja a korlátozott területi érvényességű humanitárius vízumok kiadásának lehetőségét, nincs külön eljárás a humanitárius vízumok iránti kérelmek benyújtására és feldolgozására.^[19]810/2009/EK-rendelet a Közösségi vízumkódex létrehozásáról, 19. cikk (4), 25. cikk (HL L 243, 2009. 09. 15.). A Schengeni határellenőrzési kódex pedig csak általánosan hivatkozik a nemzetközi védelemre és a nemzetközi kötelezettségekre a beléptetés kivételei között.^[20]2016/399/EU-rendelet a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) 4. cikk, 6. cikk (5) (HL L 77, 2016. 03. 23.). Tehát a közös európai menekültügyi rendszerben gyakorlatilag nincs rendelkezés a menedékkérők schengeni térségbe való belépéséről (Vit–Tóth, 2018). Az Európai Bíróság szíriai menekülők humanitárius vízumával kapcsolatos ítélete (Case, 2017) után nincs mire várni. Az ugyanis kimondta: az uniós jog nem követeli meg a tagállamoktól, hogy humanitárius vízumot adjanak azoknak az embereknek, akik menedékjog iránti kérelem miatt kívánnak belépni a területükre, bár ezt a nemzeti joguk alapján megtehetnék. Az Európai Parlament javaslata feljogosítaná a nemzetközi védelmet igénylő személyeket, hogy vízumot kérelmezzenek az EU nagykövetségén vagy konzulátusánál. Az adatok szerint a tagállamokban menedéket kérők 90%-a irregulárisan érkezik, mert jogszerűen nem tud eljutni az adott országba, ezért halt meg csak a Földközi-tengeren átkelve legalább harmincezer ember az elmúlt években. Ha területileg korlátozott vízumot kapnának, hogy belépjenek egy bizonyos EU-tagállamba menedékjogot kérelmezni, akkor sok ma ismert menekültcsoporton lehetne segíteni.

Egy példa

A fent említettek miatt nincs lehetőségünk olyan személy esetét ismertetni, aki menedékes státuszban vagy humanitárius vízumban részesült volna, hiszen ilyenre nem került sor. Az általunk alább ismertetett esetben a kérelmező végül oltalmazott státuszt kapott. A menekült- és az oltalmazott státusz az ismertetetteken kívül az időtartama miatt is előnyösebb a menedékesnél, hiszen azok felülvizsgálatára háromévente kerül sor.

Az általunk meginterjúvolt^[21]Az interjút a szerzők készítették 2019-ben. középkorú Y. 2015-ben, a migrációs hullám tetőzésekor érkezett Magyarországra. Eritreában született, de ezt követően a családja Szudánba költözött. Menekülésének oka az „országában zajló események és problémák”, valamint a kötelező katonai szolgálat volt.

Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának adatai szerint Szudánból közel 2,3 millió ember menekült el, 1,87 milliónak pedig az országon belül kellett elhagynia a lakóhelyét (UNHCR, 2019). A gyakoribbá váló aszályok, belpolitikai konfliktusok, polgárháború miatt 2016-ban a dél-szudáni menekültkrízis a szíriai és az afganisztáni után a harmadik legjelentősebb lett a világon (Morrison-Métois, 2017).

2015-ben az Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság adatai szerint közel 177 135 személy kért menedéket a magyar hatóságoktól, de csupán 502 fő menedék iránti kérelmét bírálták el pozitívan.^[22]A menekültügyi eljárás folyamata sok esetben több hónapig is eltarthat, így a 2015-ben pozitívan elbírált kérelmek egy része még 2014-ben indult. 2015-ben és 2016-ban összesen háromszáz szudáni személy nyújtott be menedékkérelmet Magyarországon. Az Eurostat adatai szerint a két év alatt mindössze harminc eritreai és szudáni személy kapott menedéket (Eurostat). Ezen számok ismeretében látható, hogy Y.-nak milyen nagy szerencséje volt az elbírálás során, hiszen egyike volt annak a kevés személynek, akinek a kérelmét nem utasították el.

1. Szudánból először Oroszországba repült, ahonnan egy hónapos vízumának lejárta után tovább kellett mennie. Ukrajna volt a következő állomás, ahonnan a származása miatt őt ért atrocitások és más rossz tapasztalatai miatt megint csak tovább kellett állnia. Az országhatárokon gyalog kelt át, az ukrán–magyar határon meg is sérült a lába. Kezdetben ugyan más országban szerette volna benyújtani menedékkérelmét, de miután Magyarország területén elfogták a hatóságok, nem volt más választása. Az eljárás során kiegészítő védelemben, tehát oltalmazott státuszban^[23]„Oltalmazott státuszt olyan menekülők kapnak, akiket nem »személyes« ok (vallás, politikai vélemény stb.) miatt fenyeget üldözés a hazájukban, hanem az általánossá vált magas fokú … Részletek részesült. Szudánban tartózkodó családjával, rokonaival tartja a kapcsolatot. Menekülése miatt korábbi tanulmányait félbe kellett szakítania, jelenleg egy étteremben dolgozik, így tudja fizetni a barátjával közösen bérelt lakást. Szeretne családot alapítani és vállalkozást indítani. A magyarokat jó embereknek tartja, akik eddig mindig segítőkészek voltak vele.

Miként lehet, hogy az ugyanazon háborús területről érkezők nagy részének kérelmét elutasították, az esetek töredékében pedig pozitív elbírálás született? Miért nem alkalmazták 2015-ben a tömegesen, nagy csoportban Magyarországra érkező menekültek meghatározott csoportjainál a menedékes jogállást vagy a humanitárius vízumot? Y. egy azon több száz szudáni személyből, aki az elmúlt évtized során menedékért folyamodott Magyarországon. A törvény szövege alapján Y. vagy akár a Szudánból érkező többi menekülő, akinek a kérelmét elutasították, jogosult lehetett volna a menedékesstátuszra, hiszen Szudánban 2013 óta humanitárius válsághelyzet van.

Következtetések

Noha a genfi egyezmény (1950) nem zárja ki a menekültstátusz megadását teljes csoportoknak (s az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága és az Európa Tanács is számtalan ajánlást dolgozott ki az ideiglenes védelemre), a legtöbb uniós tagállam vonakodva használja ezt a lehetőséget, miként az egyezmény 1/C cikkét, amely kifejezetten utal a menekült jogállás visszavonásának lehetőségére. Ugyanis a tagállamok nem szívesen alkalmazzák a státuszváltást. Mégis amellett érvelünk, hogy mind az Európai Unió, mind a magyar kormány végre vegye komolyan a vonatkozó irányelvben, illetve törvényben kapott felhatalmazást: a tömegesen menekülőknek ideiglenesen – akár egy alaposabb menekültügyi eljárás lefolytatásáig és bizonyos szolidaritási intézkedések megtételéig – nyújtson védelmet, biztonságot és támogatást. Ezzel ugyanis sokkal nagyobb konfliktusokat és emberi jogi sérelmeket lehetne megelőzni.

A kiválasztott példa is bizonyítja, hogy a tételes jog és a szakirodalom ellenére a gyakorlatban nehéz különbséget tenni a menedékjogi kategóriák között. Információnk alapján a bemutatott szudáni férfi, illetve az ugyanonnan érkező sok személy, akinek a kérelmét elutasították, jó eséllyel részesülhetett volna ideiglenes védelemben. Bár példánkban család nélküli, nem különlegesen sérülékeny menekülőről van szó, a védelemre szorulók körében még fájóbb a kiszámíthatatlanság.

Káros, mert rombolja a jogba vetett bizalmat, ha állandóan módosítják a menedékesekre vonatkozó jogszabályokat, bár nem akarják alkalmazni a jogintézményt, ahogy a szolidaritási és tagállami együttműködési mechanizmust, illetve a terhek európai megosztását sem. Pedig haszonnal járna a menedékesek átadása-átvétele és a befogadási kapacitás meghatározása, monitorozása. A prima facie elismerés, valamint a menekülők gyors hatósági regisztrációja csökkentené a menekültek másodlagos (és gyakran irreguláris) migrációját. Nehezen érthető, hogy a menekülteknek miért nem, a menedékeseknek pedig miért jár létfenntartási és beilleszkedési támogatás, noha ideiglenes az itteni tartózkodásuk. Vagy talán éppen azért ilyen nagylelkűek a jogalkotók, és lett lex imperfecta a menedékes jogállás, mivel úgysem kaphatja meg senki? Ha így van, akkor a tömeges menekülés miatt bekövetkezett válság egyszerre morális és nemzetközi együttműködési mélypont. Ezért tanulhatunk Herman Ottónak a madarak hasznáról és káráról 1901-ben írott könyvéből ma is: „Ide kell törekednünk, édes magyar Népem, nekünk is. Tartóztasd vissza gyermekedet a fészekszedéstől, mert az oktalan rablás és a magad kára” – védjed, hiszen nincsen haszontalan teremtett lény.