Absztrakt

E tanulmány célja, hogy ismertesse, napjaink kihívásaira reagálva miként szabályozta a magyar Alaptörvény a végrehajtó hatalom élén álló kormány alkotmányos pozícióját, illetve bemutassa a kormány kettős funkcióját, valamint a miniszterelnök szerepének még hangsúlyosabbá válását. A tanulmány arra a következtetésre jut, hogy a politika prezidencializálódása markánsan átalakítja a miniszterelnök kormányban betöltött szerepét. A folyamat általános okaként nevesíti a hagyományos társadalmi törésvonalak gyengülését, az állami szerepvállalás újrafogalmazását, a politika mediatizálódását (a politika eladhatóvá tételét a médiumokban) és perszonifikálódását (a politikus személyiségének előtérbe kerülését). A prezidencializáció lényegi ismérvei között tárgyalja főként a kormányfő jogkörének bővülését, a politikai folyamatok és a kormányzati kommunikáció centralizációját, valamint a miniszterelnökség ellenőrző szerepének erősödését. A kormány mint testületi típusú államigazgatási szerv hatalommegosztásban elfoglalt helyének meghatározását az Országgyűléshez való viszonyának bemutatásával elemzi. A 2010-es radikális kormányszerkezeti átalakítás mentén írja le az egyes államigazgatási szervek kormányhoz való viszonyát, és arra a következtetésre jut, hogy a magyar alkotmányos rendben a miniszterelnöknek széles mozgástere van a kormányzati politika általános irányvonalának meghatározásában és a minisztériumi struktúra kialakításában. A kormányzati szerkezet ugyanis – egy-egy szakterületet kiemelve – visszatükrözi a mindenkori kormányzati politika prioritásait.

Kulcsszavak: alkotmányosság, hatalomgyakorlás, prezidencializálódás, kormány, miniszterelnök, parlamentáris demokrácia, nemzeti szuverenitás és identitás

„A népképviseleti kormányzás és a jogállamiság elengedhetetlen kelléke a nemzetállam megléte. A nemzeti szuverenitás leépítésével Nyugat-Európa országai éppen ezeknek az intézményeknek az alapjait ásták alá. A szupranacionalizmus és a multikulturalizmus azért nem fér össze a népképviseleti kormányzás és a jogállam eszméjével, mert háttérbe szorítja ezek két megkerülhetetlen alapfeltételét, az egyetemes lojalitást és az ügydöntő, centralizált hatalmat.”

(Baudet, 2015: 31)

A globális világrend átrendeződése

A globális világ újrarendeződésének korát éljük. A több mint egy évtizede az USA-ban kirobbant pénzügyi válság Európában is súlyos gazdasági-társadalmi és politikai feszültségekkel járt. A napjainkban is zajló migránsválság olaj volt a tűzre; világossá tette, hogy a nyugati államszervezési modell válságba került, sürgősen újra kell gondolni az állam szerepét. Új államfelfogásra van szükség, amely szerint az állam aktívabb szerepet vállal a gazdaságban, erősíti szerepét az innovációban, és újragondolja az állami tulajdonú cégek feladatait. Nem csupán a jó kormányzás feltételeit teremti meg, hanem magára vállalja a jó kormányzás feladatait is: a társadalom gazdasági és szociális erőforrásainak mobilizálását, a közügyek átlátható intézését, a jólét, a szolidaritás, a méltányosság értékeinek minél szélesebb körben való érvényesítését. Szükség van tehát egy aktív, intelligens, erős, de alkotmányosan korlátozott államra, amely időnként kiigazítja a piac torzulásait, szélesíti a közteherviselés bázisát, és ezáltal megvalósítja a kormányzás legfőbb célját, a közjó szolgálatát, a közérdek képviseletét. Az állam tehát nem piaci vállalkozás, hanem nemzeti szolidaritásközösség (Stumpf, 2014).

Francis Fukuyama (2014) szerint a sikeres államok a következő három pilléren nyugszanak: joguralom (rule of law), politikai elszámoltathatóság és erős állam. Ezeket a pilléreket egészíti ki a legitimitás, a társadalmi mobilitás és a gazdasági növekedés. A globalizálódó világban egyre élesebb viták folynak az egyes országok szuverenitásának határairól, a kormányok szerepéről a nemzeti identitás védelmében, valamint arról, hogy melyek azok az oligarchikus hatalmak, amelyek valójában veszélyeztetik a demokráciát (Mathieu, 2018).

E tanulmány célja, hogy ismertesse, ezekre a kihívásokra is számítva miként szabályozta a magyar Alaptörvény a végrehajtó hatalom élén álló kormány alkotmányos pozícióját, illetve bemutassa a kormány kettős funkcióját, valamint a miniszterelnök szerepének még hangsúlyosabbá válását. A tanulmány arra a következtetésre jut, hogy a politika prezidencializálódása markánsan átalakítja a miniszterelnök kormányban betöltött szerepét. A folyamat általános okaként nevesíti a hagyományos társadalmi törésvonalak gyengülését, az állami szerepvállalás újrafogalmazását, a politika mediatizálódását (a politika eladhatóvá tételét a médiumokban) és perszonifikálódását (a politikus személyiségének előtérbe kerülését). A prezidencializáció lényegi ismérvei között tárgyalja főként a kormányfő jogkörének bővülését, a politikai folyamatok és a kormányzati kommunikáció centralizációját, valamint a miniszterelnökség ellenőrző szerepének erősödését. A kormány mint testületi típusú államigazgatási szerv hatalommegosztásban elfoglalt helyének meghatározását az Országgyűléshez való viszonyának bemutatásával elemzi. A 2010-es radikális kormányszerkezeti átalakítás mentén írja le az egyes államigazgatási szervek kormányhoz való viszonyát, és arra a következtetésre jut, hogy a magyar alkotmányos rendben a miniszterelnöknek széles mozgástere van a kormányzati politika általános irányvonalának meghatározásában és a minisztériumi struktúra kialakításában. A kormányzati szerkezet ugyanis – egy-egy szakterületet kiemelve – visszatükrözi a mindenkori kormányzati politika prioritásait. Az államigazgatási szervek rendszerében bekövetkezett változások közül az egyik legnagyobb közjogi jelentősége az önálló szabályozó hatóságok, szervek megjelenésének volt, amelyek kétségtelenül szűkítik a kormány mozgásterét, de messze nincs olyan jelentőségük, mint például az USA-ban (Hamburger, 2014).

A kormány szerepének felértékelődése a hatalommegosztás rendszerében

Az Alaptörvény a végrehajtó hatalom és a kormány közjogi helyzetét illetően – az elmúlt húsz év tradícióját folytatva – a kontinuitás talajára helyezkedett. Magyarország államberendezkedését továbbra is a parlamentáris kormányforma jellemzi, amelyben a végrehajtó hatalom Országgyűlés előtti felelőssége érvényesül. Ugyanakkor a korábbi Alkotmánnyal ellentétben az Alaptörvény 15. cikke meghatározza a kormánynak az alkotmányos rendszer egészén belüli pozícióját és funkcióját.^[1]Az Alaptörvény 15. cikkének (1) bekezdése alapján „[a] kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy a … Részletek Kétségtelen előrelépést jelent a korábbi Alkotmányhoz képest a kormány alkotmányos szerepkörének rögzítése, de az Alaptörvény sem tér ki a végrehajtó hatalom tartalmi meghatározására, így például arra a klasszikus feladat- és hatáskörre, amely a jogszabályok végrehajtását jelenti, hiszen ez szükségszerűen következik a kormány funkciójából.

A végrehajtó hatalom megnövekedett jelentőségére utal a kormányzati funkciók alaptörvényi kiemelése. A kormányzás hatalomgyakorlás és par excellence politikai tevékenység, tehát jóval több, mint a közigazgatás „legfőbb vezetése”. A kormánynak ügydöntő szerepe van az állami feladatok kijelölésében, valamint az állami tevékenység irányának és tartalmának meghatározásában. Meghatározó szerepet játszik az Országgyűlés munkájának alakításában. A törvény-előkészítő és törvénykezdeményező kormányzati aktivitás révén jelentős mértékben befolyásolja a parlament által megtárgyalandó témaköröket (jogalkotási program). Az éves költségvetés előterjesztésével meghatározza a rendelkezésre álló erőforrások elosztásának prioritásait, a közpolitikai tevékenység főbb irányait. A „jó kormányzás” iránti igényt a globális kihívások következtében átalakuló államfunkciók és a közjó szolgálatának határozott követelése teremtette meg. A modern kormányzati tevékenység, a közhatalom gyakorlása egyre inkább összekapcsolódik a közszolgáltatások és a közintézmények menedzselésének funkciójával. Közjogi értelemben tehát a kormány a végrehajtó hatalom csúcsaként az államvezetés legfőbb letéteményese, amely széles mozgástérrel rendelkezik az őt megválasztó Országgyűléssel és a bírói hatalmi ággal szemben.

A globális szociális és pénzügyi kihívások a szűkülő nemzeti mozgástérben megkövetelték a kormányzati tevékenység nemzetstratégiai célú megerősítését. A „behálózott” világban a pénzügyi, gazdasági, politikai válsághelyzetek hihetetlen gyorsasággal jelentek meg, nélkülözhetetlenné téve a kormányzatok rendkívül gyors válaszadó és cselekvőképességét. Mindezen folyamatok középpontba állították a kormányzati centrumok gyors döntéshozó képességét és hatékonyságát. A mediatizált világ megváltoztatta a kormányzati munka hétköznapjait, a jó döntések meghozatala mellett egyre fontosabbá vált azok elfogadtatása, de nemcsak a parlamentekkel, hanem a közvéleménnyel is. A proaktív kommunikáció szerves részévé vált a kormányzati tevékenységnek, a médiumokban való rendszeres szereplés pedig alapkövetelményként jelent meg a politikusokkal szemben. A parlamentáris kormányzati rendszerekben a törvényhozó és végrehajtó hatalom egyre erősödő szimbiózisának lehettünk tanúi. A szigorú pártfegyelmet követő kormánypárti képviselők mind kevésbé voltak képesek betölteni a demokratikus kontroll szerepét, sokkal inkább a kormányzati törekvések kritikátlan támogatóivá, „szavazógéppé” váltak. A politika perszonifikálódása és mediatizációja tovább erősítette azokat a folyamatokat, amelyek a végrehajtó hatalom prezidencializálódásához^[2]Lásd leginkább: Poguntke–Webb, 2005: 4–6; Tóth, 2017. vezettek. A végrehajtó hatalom szintjén a politika prezidencializálódása álláspontom szerint a miniszterelnöki hatalom megerősödését és a kormány testületi karakterének gyengülését jelenti. A kormányfők megnövekedett hatalma egyrészt azzal jár, hogy az általuk személyesen ellenőrzött területek száma megnövekszik, másrészt megerősödik az a képességük, amelyre támaszkodva sikeresen szembe tudnak szállni az övéiktől eltérő nézeteket képviselő politikai szereplőkkel.

A miniszterelnök és a kormányzati központ szerepének növekedése tehát együtt járt a kormány testületi jellegének gyengülésével és a kormány térnyerésével a parlamenttel szemben. Nemzetközi példák sora mutatta, hogy a nagy nyugat-európai parlamentáris demokráciákban (például Nagy-Britanniában Margaret Thatcher és Tony Blair, Olaszországban Silvio Berlusconi, Svédországban Göran Persson esetében) milyen jelentős mértékben megnövekedett a kormányzati főhatalmat gyakorló miniszterelnökök szerepe. A prezidencializálódás mellett éles viták folytak egyes kormányzati tevékenységek kiszervezhetőségéről, piacosításáról (good governance), illetve az állam megerősítésének szükségességéről (good government).^[3]Lásd erről részletesebben: Stumpf, 2014: 104–107. A társadalmi-gazdasági folyamatok digitalizálódása, a mindennapi életet radikálisan megváltoztató információs forradalom pedig elkerülhetetlenné tette a kormányzati közszolgáltatások elektronizálását (e-government). Mindezen fejlemények értelmezése és számbavétele nélkül a magyar kormány alkotmányos szerepkörének vizsgálata nem lenne teljes.

A kormányzati hatalom centralizációja: a miniszterelnök jogállása, a végrehajtó hatalom prezidencializálódása

Az Alaptörvény nem vállalkozott arra, hogy a rendszerváltoztatást követően kialakult tradíciót megváltoztassa, így nem intézményesítette a választásokon győztes párt listavezetőjének – vagy a többségi támogatás elnyerésére leginkább esélyes politikai erő vezetőjének – a kormányalakításra való felkérését. Közjogi értelemben a köztársasági elnök szabadon mérlegelhet, javaslatának megtételekor nincs kötelezettsége a parlamentbe jutott politikai pártok vezetőivel folytatott előzetes egyeztetésre (bár a politikai racionalitás ezt kívánja). Az államfő az államszervezet demokratikus működése feletti őrködési kötelezettségéből fakadóan abban érdekelt, hogy olyan személyt javasoljon miniszterelnöknek, akit a parlamenti többség, pontosabban a képviselők abszolút többsége megválaszt.^[4]Az Alaptörvény 16. cikke: „(3) A miniszterelnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg. (4) A miniszterelnök megválasztásához az országgyűlési … Részletek Az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény alapján a miniszterelnökön kívüli közjogi tisztségviselőket titkos szavazással választják, tehát egyedül a kormányfő esetében szavaznak nyíltan. Az államfői javaslattétel időbeni kötöttségével kapcsolatban az Alaptörvény rögzíti a korábbi szabályokat, valamint új, rövidebb határidőket állapít meg.^[5]Ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan választott Országgyűlés megalakulásával szűnt meg, az államfői javaslatot az új Országgyűlés alakuló ülésén kell megtenni. Ha pedig a … Részletek

Fontos változást hozott az Alaptörvény a miniszterelnök mandátumának megszűnésével kapcsolatban. A korábbi Alkotmány a kormány megszűnésének eseteit rögzítette, az új szabályozás ellenben – hangsúlyozva a miniszterelnök kiemelt közjogi státuszát – kifejezetten a miniszterelnök megbízatásának megszűnéséről beszél, amely egyúttal a kormány megbízatásának megszűnését is jelenti (20. cikk). Egyértelmű a helyzet a bizalmi szavazás elvesztését követő magatartást illetően is.^[6]Az Országgyűlés mind az összeférhetetlenség kimondásáról, mind a miniszterelnök megválasztásához szükséges feltételek hiányáról bármely parlamenti képviselő írásbeli … Részletek A korábbi szabályoktól eltérően a bizalmi szavazás elvesztése után nem kell lemondania a kormánynak és a kormányfőnek, hanem a mandátumuk automatikusan megszűnik. A megszűnési esetek közül négyben az Országgyűlés dönt a kormányfő mandátumának sorsáról.^[7]Az Alaptörvény, annak érdekében, hogy a miniszterelnöki mandátum megszűnésének esetei elkülönüljenek egymástól, a bizalmatlansági indítványok esetében az összes képviselő több … Részletek

A miniszterelnöki intézmény közjogi és politikai-hatalmi karakterét – az általános iránykijelölői, politikameghatározó szerepen túl – más alaptörvényi rendelkezések is formálták. A miniszterelnök meghatározó szereplője a kormánynak, de attól független, önálló hatáskörök is kapcsolódnak hozzá, amelyeket saját felelősségére gyakorol. Az általános politikai irány megválasztása nyilván döntő mértékben befolyásolja a miniszterek rekrutációját és szelekcióját. A kormány összetételének megváltoztatásakor politikai korlátokba ütközhet, de a miniszterek leváltásának és újak kinevezésének közjogi értelemben nincs akadálya. Az Alaptörvény számos feladat- és hatáskört állapít meg a miniszterelnök számára. A korábbi szabályozáshoz képest új elemként jelenik meg, hogy jogosult a miniszterek számára feladatokat meghatározni (Alaptörvény 18. cikk [2] bekezdés), valamint tájékoztatást kérhet tőlük.

A politika prezidencializálódásának térnyerése minden kétséget kizáróan hatással van a magyar miniszterelnök kormányzaton belüli további erősödésére (a kancellárelv dominanciája). A nemzetközi trendként érvényesülő prezidencializálódást kiváltó okok közül a hagyományos társadalmi törésvonalak gyengülése, az állami szerepvállalás újrafogalmazása, a politika globalizálódása mellett a tömegkommunikációs eszközök politikai felértékelődése játszotta a legfontosabb szerepet. Számos kutató úgy véli, hogy a politika prezidencializálódása csak a parlamentáris rendszerekben, míg mások szerint bármely kormányzati rendszerben kialakulhat, így akár az elnöki vagy félelnöki rendszerekben is. A parlamentáris demokráciákban a kormányfő intézményes státuszát leginkább a végrehajtó és a törvényhozó hatalom közötti viszony, a miniszterelnök kormányon belüli formális és informális erőpozíciója, valamint az ellensúly szerepét betölteni képes jogállami intézmények helyzete határozza meg.^[8]A prezidencializálódásnak számos ismérve van, amelyek közül néhány jellemzőt érdemes kiemelni: a kormányfő jogköreinek bővülése, a politikai folyamatok és a kormányzati … Részletek

A magyar alkotmányos rendszerben a közjogi szabályok (döntési jogkörök, politikai felelősségi alakzatok) a miniszterelnököt az államvezetés központi szereplőjévé teszik. Parlamentáris berendezkedésünket leginkább a némethez hasonló „közepesen erős” miniszterelnöki kormányzás jellemzi.^[9]Nemzetközi összehasonlításban az olasz kormányfő kifejezetten gyenge, míg a brit miniszterelnök rendkívül erős hatalmi pozícióval rendelkezik. Az Alaptörvény nem csupán fenntartja a miniszterelnök-centrikus (kancellári típusú) kormányzati modellt, hanem tovább erősíti.^[10]Az Alaptörvény 18. cikkének (1) bekezdése: „[a] miniszterelnök meghatározza a Kormány általános politikáját”. A kormány általános politikájának meghatározását („Richtlinienkompetenz”) az Alaptörvény a miniszterelnök jogává és kötelességévé teszi, formálisan is kiemelve őt a kormányzati politikáért felelősséget viselők körében. Az Alaptörvény megváltoztatta a korábbi alkotmányos szabályozást, amely szerint a parlament először a miniszterelnök személyéről és egyben az általa beterjesztett kormányprogramról szavazott. Az új alkotmányos rend szerint a kormány megalakulása a miniszterelnök megválasztásával kezdődik, valójában a kormány a parlamenti többségtől a miniszterelnök megválasztásával kapja meg a bizalmat és a felhatalmazást a kormányzati munkára. Az Országgyűlés többségének támogatása nélkül a miniszterelnök nem alakíthat kormányt, és nem határozhatja meg a kormány általános politikáját. A korábbi szabályozással szemben az Alaptörvény a miniszterelnök megválasztását nem köti a kormányprogram elfogadásához, és nem határozza meg tartalmilag, mit kell érteni a kormány általános politikáján. Arra sem találunk alkotmányos szabályt, hogy a miniszterelnök az általános kormányzati politikát mikor és milyen formában köteles megismertetni a nyilvánossággal. Az Alaptörvény tehát amellett, hogy eltörölte a kormányprogramról szóló kötelező szavazást, széles mozgásteret hagyott a miniszterelnöknek a kormány általános politikájának tartalmi és formai meghatározásában. A miniszterelnök így közjogilag is erős támogatást kapott arra, hogy ő legyen a kormány politikai vezetője, a kormány egészének nevében lépjen fel, képviselje a kormányt a nyilvánosság és a külföldi partnerek felé. A végrehajtó hatalom fejeként személyében testesíti meg a kormányzati politikát, és meghatározó befolyást gyakorol a közigazgatás működésére.

A „kancellári típusú” kormányzati modell további fontos jellemzője és egyben a miniszterelnöki hatalom egyik legfontosabb forrása, hogy a kormányfő diszkrecionális joga minisztereinek kiválasztása. Ezért fogalmazhatunk úgy, hogy nem a kormánynak van feje, hanem a miniszterelnöknek van kormánya. A miniszterek kiválasztása és menesztése közjogilag – természetesen az államfő közbeiktatásával és figyelemmel a pártpolitikai erőviszonyokra – a kormányfő kizárólagos jogosítványa. A kormányfő és a miniszterek eltérő politikai felelősségi alakzata az egyik összetevője a miniszterelnök széles mozgásterének a kormány tagjainak kiválasztásában és leváltásában. Természetesen a kormányfő mozgástere szorosan összefügg a miniszterelnök pártpolitikai hátterével és a kormány koalíciós összetételével.^[11]Koalíciós kormányok esetében a miniszterelnököt köti a koalíciós megállapodás, amelyben szigorúan rögzítik a tárcák pártok közötti elosztásának rendjét. A kormányfőnek be kell … Részletek

A politikai felelősség és a bizalmi elv közjogi sajátosságai az Országgyűlés és a kormány viszonyában

A miniszterelnök kormányon belüli súlyát növeli a német mintát követő úgynevezett konstruktív bizalmatlansági indítvány, valamint a miniszterekkel szemben érvényesülő parlamenti bizalmatlansági indítvány hiánya. Az Alaptörvény 18. cikkének (4) bekezdése rögzíti a kormány tagjainak felelősségét az Országgyűlés és a miniszterelnök felé. A klasszikus parlamentarizmus szabályaitól eltérően a miniszterek valójában csak a kormányfőnek tartoznak olyan politikai felelősséggel, amely akár leváltással is szankcionálható. A miniszterek parlament előtti felelősségének érvényesítésére a képviselők csak gyengébb eszközökkel (kérdések, interpellációk, beszámoltatás, meghallgatás) rendelkeznek. A parlament tehát csak a miniszterelnökkel együtt válthat le minisztereket, mindez tovább erősíti a kormányfő pozícióját a parlamenttel szemben.

A magyarországi rendszerváltoztatás nyomán parlamentáris kormányzati rendszer jött létre, amelyben alapvető közjogi szabályként érvényesült, hogy a kormány függ az Országgyűlés többségének bizalmától, és felelősséggel tartozik a parlamentnek. Mind a magyar, mind a kontinentális hagyomány szerint a végrehajtó hatalomnak a parlamenttel – mint a népszuverenitás elsődleges hordozójával – szemben meglévő felelőssége teremti meg a kormány demokratikus legitimitását. A parlamentáris politikai rendszerekben a kormányt a parlamenti többséggel rendelkező pártok alakítják meg, s a kormánypártok és a végrehajtó hatalom közötti szoros együttműködés eredményezi a kormányzati stabilitást. A kormányzat és a parlament közötti viszonynak kulcseleme a politikai bizalom. Ennek erodálódása a kormányzati törekvések zátonyra futását, kormányválságok sorozatát hozhatja magával, megléte viszont a kormányozhatóság és a kormányzati cselekvőképesség fennmaradását biztosíthatja. A parlamentáris rendszerekben a végrehajtó hatalom feletti parlamenti kontroll legfontosabb eszköze a bizalommegvonás. A kormánnyal szemben érvényesített bizalmatlansági indítvány az Országgyűlés legerősebb szankcionáló közjogi eszköze a végrehajtó hatalom ellenőrzésére.

Az Alaptörvény szabályozási konstrukciójából egyértelműen kiolvasható, hogy az Országgyűlés bizalma a kormánnyal szemben a miniszterelnökhöz kötött.^[12]„Az Országgyűlés megválasztja a miniszterelnököt, dönt a Kormánnyal kapcsolatos bizalmi kérdésről” (Alaptörvény 1. cikk [2] bekezdés f) pont). „A Kormány tagja … Részletek Ez megnyilvánul abban, hogy a parlament a bizalmat a miniszterelnök megválasztásakor fejezi ki, s ha megvonja tőle a bizalmát, az a kormány bukását is jelenti. A bizalmi szavazás határozott politikai állásfoglalás, a kormányzati szándékokat képviselő miniszterelnök egyértelmű támogatása, felhatalmazása a kormányalakításra és a politikai irányvonal meghatározására. A politikai bizalom ikertestvére az államhatalmi ágak megosztására épülő parlamentáris rendszerekben a politikai felelősség. A kormány tevékenységéért felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek, amelyet az a legkülönbözőbb formákban gyakorol (kérdés, interpelláció, beszámoltatás, bizottsági meghallgatás, vizsgálóbizottság). A politikai bizalomvesztés a felelősségre vonás legsúlyosabb parlamenti szankcióját, a kormány leváltását eredményezheti. Az Alaptörvény különbséget tesz a kormány mint testület és a kormány tagjainak a felelőssége között, de nem részletezi a felelősség jellegét, illetve alapját. A parlamentáris kormányzati rendszerek karakterének megfelelően a magyar kormány és tagjainak felelőssége parlamenti politikai felelősséget jelent, amely a végrehajtó hatalom és a miniszterek politikai cselekvésein, döntésein alapul. A kormány tagjai természetesen a politikai felelősségnél jóval szűkebb jogi felelősséggel is tartoznak, de ennek előírásai nem térnek el a nem állami vezetőkre vonatkozó szabályoktól.

Az Alaptörvény – megőrizve a korábbi alkotmányos szabályozás koncepcióját – kizárólag a konstruktív bizalmatlansági indítvány révén teszi lehetővé, hogy a parlament saját kezdeményezésre megvonja a bizalmat a kormánytól. Ez a legerősebb szankcionáló eszköz a parlament kezében, amelyet még az 1990. évi XL. törvény vezetett be.^[13]A német mintájú konstruktív bizalmatlansági indítvány jogrendbe iktatását Antall József miniszterelnök kezdeményezte, elsősorban a kormányozhatóság biztosítása érdekében. Az 1990. … Részletek A konstruktív bizalmatlansági indítvány hozzájárult a rendszerváltozást követő kormányok stabilitásához, megakadályozva olyan ad hoc politikai szövetségek létrejöttét, amelyek elhúzódó kormányválságokhoz vezethettek volna.

A bizalmatlansági indítvánnyal szemben a bizalmi szavazás nem a parlament kormány feletti ellenőrzésének intézménye, hanem éppen ellenkezőleg: az Országgyűlés feletti kormánydominancia eszköze. Leginkább arra szolgál, hogy a kormánypárti képviselők renitens tagjait fegyelmezze. Nem a politikai felelősség érvényesítése a funkciója, hanem egyfajta kormányzástechnikai eszköz olyan esetekben, amikor egy-egy előterjesztés támogatása kétséges, vagy a kormány iránti bizalom újraélesztésére van szükség. A bizalmi kérdést a miniszterelnök kétféle formában is felvetheti. Az első esetben önálló bizalmi szavazást indítványoz az Országgyűlésben. Erre jobbára akkor kerül sor, amikor a kormányfő azt érzékeli, hogy csökken a parlamenti többség által nyújtott támogatás, és fel akarja mérni a bizalom meglétét, illetve hiányát. Ha az országgyűlési képviselőknek több mint a fele támogatja a miniszterelnököt és kormányát, akkor az megnyerte a szavazást, és folytathatja munkáját. A másik, speciális esetben a kormányfő egy konkrét kormányzati előterjesztéssel köti össze az eljárást (összekapcsolt bizalmi szavazás). A bizalmi szavazás megnyeréséhez szükséges parlamenti többség mértéke az előterjesztés jellegétől függ. Amennyiben az indítvány elfogadásához elegendő az egyszerű többség, akkor a bizalom megtartásához is csak egyszerű többség kell. Ha azonban a kormány egy kétharmados többséget igénylő előterjesztéshez köti a bizalmi szavazást – ami ritkán szokott előfordulni –, akkor a bukás csak a kétharmados támogatás megszerzésével kerülhető el. Ha az Országgyűlés a kormányfő által kezdeményezett bizalmi szavazáson a bizalmatlanságát fejezte ki a kormányfővel szemben, akkor ez a miniszterelnök megbízatásával együtt automatikusan – ex lege – a kormány mandátumának megszűntét is eredményezi.

A kormány mint testület alkotmányos viszonya a központi államigazgatási szervekhez

A kormányzati tevékenység átalakulása (a prezidencializálódás, perszonifikálódás és mediatizálódás hatásai) következtében a magyar kormány testületi jellege csökkent. Az Alaptörvény közjogi értelemben is módosulást hozott, hiszen míg a korábbi alkotmányos szabályozás nevesítette a kormányüléseket mint a kormány döntéshozatali fórumát, addig az Alaptörvény már nem tartalmazza a kormányülés fogalmát, sőt nem is utal rá. A testületi működés „alkotmányos követelményét” az ügyrendbe^[14]A Kormány működésének részletes szabályait maga határozza meg ügyrendjében [lásd a Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. [VII. 7.] Korm. határozat; a továbbiakban: a Kormány … Részletek foglalás kormányhatározati szintje váltotta fel. A testületi jelleggel szemben a kormányfői hatalom erősödését jelzi az a fejlemény is, hogy az ügyrend felhatalmazása alapján, kivételesen indokolt esetben a miniszterelnök – saját jogán – a kormány ülései között kormányrendeletet és kormányhatározatot adhat ki.^[15]„A miniszterelnök a Kormány ülései között – kivételesen indokolt esetben – feladatok kijelölése, nemzetközi tárgyalások lebonyolítása és megállapodások aláírása, … Részletek A közjogi változások mellett a testületi jelleg visszaszorulására utal a formális kormányülések számának csökkenése, illetve az informális konzultációk és informális kormányülések számának növekedése (Mandák, 2012).

Az összkormányzati működés elősegítése szempontjából kitüntetett jelentőségű – a kabineteken, a kormánybiztosokon és miniszterelnöki biztosokon túl – a kormányzati koordinációt ellátó Miniszterelnökség. Az első Orbán-kormány idején a miniszterelnök munkaszervezeteként működő, majd egyre inkább kormányzati koordinációt is végző Miniszterelnöki Hivatal,^[16]„A valóban kancellári jellegű, perszonifikált kormányzás alapintézménye, a kormányzati »zászlóshajó« a Miniszterelnöki Hivatal, amelyet a köznyelv egyre inkább kancelláriának … Részletek illetve a legutóbbi időben a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium helyét a „szuperkancelláriává” erősített Miniszterelnökség, később pedig a Kormányzati Központ vette át.^[17]Ez utóbbit a 94/2018. (V. 22.) Korm. rendelet a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről, vagyis a kormány statútuma hozta létre, Magyar Közlöny, 2018/70. szám, 3574–3623. A 2010-es kormányváltást követően megszűnt a Miniszterelnöki Hivatal mint kormányhivatal, funkcióinak jelentős részét a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumba olvasztották be, és a korábbi kabinetiroda Miniszterelnökséggé alakításával új kormányzati szervet hoztak létre. A 2014-es parlamenti választások után az igazságügyi funkciókat leválasztva, minisztériumi formában alakították újra a kormányzati koordináció csúcsszervét, amelynek vezetője miniszteri rangban irányította a szervezet munkáját.^[18]A Miniszterelnökség alapító okiratát a miniszterelnök az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 8. § (4)–(7) bekezdése alapján adta ki 2014. július 24-én. A Miniszterelnökség alapító okirata tizenhét hivatali feladatkört sorol fel a Miniszterelnökséget vezető miniszterrel kapcsolatban.^[19]Ezek a következők voltak: a kormányzati tevékenység összehangolása, a közigazgatási minőségpolitika és személyzetpolitika, közigazgatás-fejlesztés, közigazgatás-szervezés, a helyi … Részletek A statútum e miniszter munkaszerveként definiálta a Miniszterelnökséget, amely a kormány irányítása alatt álló, különös hatáskörű államigazgatási szerv. Az új szabályozás jelentős változást hozott a Miniszterelnökség közjogi státuszában, valamint feladat- és hatásköreit tekintve is. Közjogi helyzetét illetően a minisztériumok felsorolásáról szóló törvény kiemeli a szakminisztériumok köréből, mint elsősorban a kormányzati koordinációért felelős minisztériumot. A 2010 és 2014 közötti időszakban az államtitkár által irányított szervezet elsődleges feladataként a miniszterelnök tevékenységének segítését és a kormány általános politikájának kialakításában való közreműködést határozták meg. Az új statútum szerint tehát a minisztériumi formában működő Miniszterelnökség már nem a miniszterelnök munkaszervezete, bár a kormányfő közvetlen irányítása alá tartozik. Rendkívül széles körű, számos szakpolitikai feladatkört is tartalmazó funkciói közül kétségtelenül a kormányzati politika összehangolása és a közigazgatás stratégiai irányítása jelentik a domináns karakterjegyeket. A statútum és az SZMSZ szabályozási koncepciójának együttes értelmezéséből, illetve az SZMSZ részletes szabályaiból kiderül, hogy a Miniszterelnökség ténylegesen a miniszterelnök tág értelemben felfogott munkaszervezete.^[20]Erre utal a Miniszterelnökséget vezető miniszter feladatkörét meghatározó SZMSZ 8. § g) pontja: „gondoskodik a miniszterelnök által meghatározott feladatok ellátásáról, ezen belül … Részletek A Miniszterelnökségen kilenc államtitkár – köztük egy közigazgatási államtitkár – és több mint harminc helyettes államtitkár segítette a kormány munkáját. Áttekintve a Miniszterelnökség szakmai portfóliójának összetételét, új csúcsminisztériumi státuszát azt láthatjuk, hogy a Miniszterelnökséget vezető „kancelláriaminiszter” minden elődjéénél erősebb közjogi és politikai-hatalmi pozícióval rendelkezett. A miniszterelnököt kiterjedt szakmai apparátus segíti a kormány általános politikai irányvonalának meghatározásában, a közigazgatás feletti szakmai és politikai kontroll biztosításában, a kormányzás napi teendőinek menedzselésében. Az új profilú „kancellária” számos stratégiai fontosságú szakpolitikai területet integrált magába (agrár- és vidékfejlesztés, európai uniós fejlesztés, nemzeti pénzügyi szolgáltatások és postaügy, területi közigazgatás), ami által egyfajta „kormány a kormányban” szerepkörbe került. Paradigmaváltás zajlott le tehát a Miniszterelnökség funkcióját illetően. A miniszterelnök munkaszervezetéből széles hatáskörű kormányzati hatalmi centrum jött létre, amely a centralizált kormányfői hatalom letéteményese és elsődleges támasza lett. Az Alaptörvényben megerősített miniszterelnöki hatalmat egy olyan intézményi struktúra szolgálta, amely magában hordozta a prezidenciális rendszerre való áttérés csíráit. A 2018-as választásokat követő átalakítás közjogilag tovább növelte a kormányfő szerepét a kormányzati irányításban. Az újonnan létrehozott Kormányzati Központ három intézményből áll: Miniszterelnöki Kormányiroda, Miniszterelnöki Kabinetiroda, Miniszterelnökség. A kormányfő közigazgatási folyamatokba való intenzívebb beleszólásának igényét jelzi a Miniszterelnöki Kabinetiroda felállítása. Ez a hivatal koordinálja a minisztériumok munkáját, vezetője közigazgatási államtitkár, és a miniszterelnök közvetlen irányítása alatt működik. A tárca nélküli miniszterek közül a nemzeti vagyonért felelős minisztert és stábját helyezték el a Kormányirodán belül, kiemelve ezzel az állami vagyonkezelés stratégiai szerepét. A Nemzeti Információs Hivatalt felügyelő államtitkárság is a Kormányirodához tartozik, biztosítva ezzel a titkosszolgálati csúcsszerv közvetlen kapcsolódását a kormányfőhöz. A Miniszterelnöki Kabinetiroda portfóliója kiegészült a turizmussal, államtitkárságainak száma azonban csökkent. Annak ellenére, hogy a kommunikáció a Fidesz-kormányzat sikerágazata, a kommunikáció nem kapott önálló államtitkárságot. A „szuperkancelláriából” 2018 utánra már csak egy alaposan lefogyasztott Miniszterelnökség maradt, a területi közigazgatás, a településfejlesztés és az Európai Unióval kapcsolatos ügyek^[21]2019 nyarán Trócsányi Lászlót Varga Judit európai ügyekért felelős államtitkár váltotta az igazságügy-miniszteri székben, és ezzel egy időben az EU-s ügyek is átkerültek a … Részletek menedzselésének feladataival. Ezenkívül a Miniszterelnökség feladatkörébe tartozik még az összkormányzati stratégiaalkotás is, megerősítve azzal, hogy a stratégiai kabinet vezetője a tárcát irányító miniszter lett, bár nem kapott miniszterelnök-helyettesi rangot.

A kormányzati döntés-előkészítésben és a közigazgatás működésének szakmai összehangolásában kulcsfontosságú szerepet játszik a Közigazgatási Államtitkári Értekezlet (a továbbiakban: KÁT), amely a kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő szervezete, melynek a kormányülésre benyújtott minden előterjesztést és jelentést meg kell tárgyalnia. A KÁT-ot a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkára hívta össze és vezette, és ő állította össze a napirendjét is. A 2010 és 2014 közötti kormányzati ciklusban a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium koordináló szerepének gyengülésével a KÁT döntés-előkészítő szerepe is visszaszorult. Számos tekintetben az újjáélesztett Politikai Államtitkári Értekezlet vált a szakmai-politikai egyeztetések meghatározó fórumává, amelyet a Miniszterelnökség politikai államtitkára vezetett. Lázár János minisztersége alatt, a 2014-es parlamenti választások után, a Miniszterelnökség új szerepkörében ismét felértékelődött a KÁT hagyományos, közigazgatás-szakmai döntés-előkészítő szerepe. A 2018-as, immár harmadik kétharmados kormánypárti győzelem után a miniszterelnök elérkezettnek látta az időt, hogy „saját kezébe vegye a kormányzást”, ezért közvetlen irányítása alá vonta a KÁT-ot, formálisan is bejelentve az igényét az operatív közigazgatási ügyek közvetlen kontrolljára. Ezek a kormányzati rendszeren belüli strukturális változások – tekintettel Orbán Viktor miniszterelnök komoly mértékben megnövekedett külföldi elfoglaltságaira – jelentős mértékben lassíthatják az államigazgatás döntési folyamatait, annak ellenére, hogy a kormánykabinetek fontos döntés-előkészítő szerepet játszanak.

A 2010-es kormányváltás az elmúlt húsz év legradikálisabb kormányszerkezeti változását hozta magával.^[22]A minisztériumok számának jelentős csökkentésével nyolc integrált minisztériumot („csúcsminisztérium”) hoztak létre: Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, … Részletek A magyar alkotmányos rendben a miniszterelnöknek – különösen ha nincsenek koalíciós politikai kényszerek – széles közjogi mozgástere van a kormány minisztériumi szerkezetének meghatározásában. Az Alaptörvény rendelkezései világossá teszik,^[23]Az Alaptörvény 17. cikke e szerint „(1) A minisztériumok felsorolásáról törvény rendelkezik. […] (4) Sarkalatos törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv … Részletek hogy minisztériumot csak törvénnyel lehet létrehozni, amelynek elfogadásához elegendő az egyszerű parlamenti többség. A kormányzati szerkezet tükrözi a mindenkori kormányzati politika prioritásait, kiemelve egyes szakterületek fontosságát. Kiegyensúlyozott politikai viszonyok között az ellenzék általában nem vitatja el a kormánytöbbségnek azt a jogát, hogy saját politikai elképzeléseihez igazítsa a kormányzati struktúrát. A Magyarország minisztériumainak felsorolásáról szóló 2014. évi XX. törvényben (a továbbiakban: Mtv.) szabályozott minisztériumi struktúra kisebb változtatások mellett megőrizte a négy évvel korábbi kormányzati szerkezetátalakítás főbb vonásait.^[24]Az Mtv. 1. § (1) bekezdése alapján „Magyarország minisztériumai a Miniszterelnökség mint elsősorban a kormányzati koordinációt ellátó minisztérium és a szakpolitikai feladatokat … Részletek Az Mtv. különbséget tesz a Miniszterelnökség mint elsősorban a kormányzati koordinációt ellátó minisztérium és a szakpolitikai feladatokat végző minisztériumok között. A négy minisztérium (Emberi Erőforrások Minisztériuma, Földművelésügyi Minisztérium, Igazságügyi Minisztérium, Külgazdasági és Külügyminisztérium) nevében történt változás részben funkcióváltozással, részben pedig a minisztériumi profil karakteresebbé tételének szándékával függ össze. A megaminisztériumi szerkezetet megtöri ugyan az igazságügyi tárca létrehozása és a földművelésügyi profiltisztítás, de az integrált nagy minisztériumi alapmodell nem változott. A „szuperkancelláriaként” működő Miniszterelnökség minden tekintetben a szakminisztériumi struktúra fölé emelkedett.

A minisztériumokra vonatkozó jogi szabályozás alapja a kormányszervezeti törvény^[25]A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ksztv.). (a továbbiakban: Ksztv.), amely nem csupán a minisztériumok szervezeti felépítését határozza meg, hanem rendhagyó módon a minisztériumok fogalmát is definiálja. A minisztérium – a miniszter munkaszerveként – a kormány irányítása alatt álló, különös hatáskörű államigazgatási szerv. Olyan közhatalmi jogosítványokkal felruházott legmagasabb állami hivatal, amely a közigazgatás központi szervezetrendszerébe tartozó intézményként, meghatározott szakterületeken az állami ügyek folyamatos intézését végzi (Petrétei, 2013).

A miniszter és az államtitkár politikus, és ebben a minőségében a kormányzati politika formálója. Részt vesz politikai döntések meghozatalában, döntéseit, szakmai alternatívák közötti választásait politikai mérlegelést követve hozza meg. A valóságban a szakmai pozíciók gyakran átpolitizálódnak. A közigazgatás átpolitizálódása világjelenség, ezért a kormányváltások sok esetben a politikai kinevezetteknél lényegesen szélesebb kört érintenek (Stumpf, 2011). A miniszter részletes feladat- és hatáskörét a kormány eredeti jogalkotói hatáskörében kiadott rendeletében állapítja meg.^[26]A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet. E pozíció nem csupán közjogi tisztség, hanem politikusi státusz, amelynek esetében a politikai bizalom és felelősség meghatározó szerepet játszik. A miniszter tevékenysége és szakmai teljesítménye az Országgyűlés előtti szereplései során politikai értékelést is kap. A tárca nélküli miniszter feladatköreként csak olyan feladat határozható meg, amely egyetlen más miniszter feladatkörébe sem tartozik. Egy-egy kiemelt fontosságú, a miniszter feladatköréhez tartozó feladat ellátására a miniszter normatív utasítással miniszteri biztost nevezhet ki.^[27]A miniszter kinevezési joga korlátozott. A javasolt személyről tájékoztatnia kell a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkárát, aki gyakorolja a Ksztv. 71. § (6) bekezdésében … Részletek

A negyedik Orbán-kormány lényegében nem változtatta meg a megelőző időszak minisztériumainak és kormánytagjainak a számát, ellenben jelentős feladatátcsoportosítások történtek a tárcák között. Ha az elmondottak alapján a harmadik Orbán-kormányt a „szuperkancellária” miatt „fejnehéz” kormánynak nevezhetnénk, akkor az új kormányzati felállást „farnehéz” kormányként lehetne jellemezni. A feladatátrendezések nyomán újra létrehozták a klasszikus profilú Pénzügyminisztériumot, amely a korábbi Nemzetgazdasági (csúcs)Minisztériumból csupán a foglalkoztatáspolitikát és a munkaügyet tartotta meg. Az új Innovációs és Technológiai Minisztériumhoz telepítettek minden gazdaságstratégiailag fontos feladat- és hatáskört, megteremtve ezzel a kormányzaton belüli gravitációs nehezéket. A miniszterelnök ezt a tárcát tekinti a kormányzati innováció zászlóshajójának, felhatalmazva a minisztert a felsőoktatási és tudományos szféra annektálására is. Az Emberi Erőforrások Minisztériuma az egyházi és nemzetiségi ügyek áthelyezése ellenére továbbra is a legnagyobb tárca maradt, a leginkább problémásnak tekintett egészségügyi és oktatási portfólióval. A legutóbbi átalakítás során a kormány szerkezeti stabilitását a klasszikus minisztériumok, a belügy, a honvédelem, az igazságügy, a külgazdasági profillal kiegészített külügy, valamint az agrártárca jelentették.

Az Alaptörvény 23. cikke a korábbi alkotmányos szabályozáshoz képest új intézményként emelte alaptörvényi rangra az önálló szabályozási szerveket.^[28]Az Alaptörvény 23. cikke alapján: „(1) Az Országgyűlés sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására … Részletek Mind a felelősségi, mind a kinevezési szabályok erősítik a szervezet önállóságát. A parlamentáris demokráciák rendszerében az önálló szabályozó szervek a kormányzati főhatalom centralizációjának korlátjaként jelennek meg, egyes területeken szűkítve a kormány mozgásterét.^[29]Alkotmányos felhatalmazásával élve az Országgyűlés két önálló szabályozó szervezetet hozott létre: a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot (lásd a médiaszolgáltatásokról … Részletek

A független szabályozó hatóságok közigazgatási térnyerése az állam gazdasági szerepvállalásának növekedéséhez köthető. A modern közigazgatás rendre kilép a hagyományos hatósági jogalkalmazói tevékenységből, és eredeti jogszabályalkotási feladatokat is vállal. Az új szerepkör megtöri a hatalmi ágak elválasztásának hagyományos logikáját, hiszen egy végrehajtó hatalomhoz sorolt központi közigazgatási szerv sui generis jogalkotási funkcióval is rendelkezik, hatósági döntései ellen közigazgatási úton nincs jogorvoslat, de a bírói felülvizsgálat biztosított. E szervek a végrehajtó hatalom irányítóitól függetlenül végzik tevékenységüket, amelyet többnyire törvény szabályoz. A független szabályozó hatóságok vezetőit általában a kormányfő vagy az államfő nevezi ki határozott időre, és a megbízás visszavonására nincs lehetőség. A független szabályozó hatóságok vagy autonóm államigazgatási szervek leginkább a pénzügyi igazgatásban, a médiaigazgatásban és az energetikai ágazatban működnek.

Záró gondolatok

Magyarország új Alaptörvénye tehát nem hozott lényeges változást a kormány államszervezeten belüli helyzetében: Magyarország államformája parlamentáris köztársaság maradt. A hatalommegosztás elvének Alaptörvénybe emelése, valamint a rendszerváltoztatás óta bekövetkezett strukturális és politikai változások mégis átalakították a végrehajtó hatalom szerkezetét, természetét és működését, tovább erősítve a kormányfő szerepét. Lényegében egyetértek Sárközy Tamás értékelésével: „Orbán pedig az 1990-ben kialakított kancellári kormányzásban rejlő lehetőségeket maximálisan kihasználva, a francia félprezidenciális rendszerre némileg hasonlító kormányzati rendszert vezetett be, természetesen de facto, mert jogilag a miniszterelnöki és az államelnöki pozíció egymástól változatlanul elkülönül, és a kormány nem prezidenciális, hanem parlamentáris rendszerben működik. Ennek az intézmények fölé kerekedő, informális eszközöket széles körben felhasználó kormányzati rendszernek a kiépítése 2018-ra lényegében sikerrel befejeződött” (Sárközy, 2019: 369).