Absztrakt

A tanulmány célja annak bemutatása, hogy az Olaszországot érintő bevándorlás kapcsán a civil szervezetek milyen konfliktusokkal és dilemmákkal szembesülnek munkájuk során. Fontos célkitűzés a felmerülő problémák etikai dimenzióinak a felvillantása, rámutatva, hogy a bevándorlás és kezelése nem merülhet ki pusztán jogi szabályozásában vagy határrendészeti, biztonságpolitikai értelmezésében. A jelenség összetettsége komplex válaszokat tesz szükségessé. E konfliktusok megértéséhez röviden tisztáznunk kell az országot érintő migrációs trendeket és a rájuk adott politikai válaszlépéseket, mivel ezek kontextusában értelmezhető a civil szféra szerepe. A civil szervezetek középpontba állítása olyan alulnézeti perspektívát kínál, amely hozzájárul a bevándorlás jelenségének mélyebb megértéséhez.

Kulcsszavak: bevándorlás, civil szervezetek, dilemmák, Olaszország

DOI: 10.56699/MT.2026.2.8

A migráció mindig is létező jelenség volt, egyidős az emberiség történetével, hiszen minden korszakban voltak olyanok, akik különböző okokból a vándorlás mellett döntöttek, és új helyen telepedtek le. A jelenség a globalizáció és a demokratizálódás felgyorsulásával még inkább központi szerepet kapott, és a hétköznapi, valamint a tudományos életben is egyre inkább az érdeklődés középpontjába került. A migráció számtalan kérdést érint, többek között politikai, gazdasági, társadalmi, kulturális, jogi, de akár filozófiai és etikai dilemmákat is. Ez az összetettség megnehezíti a róla szóló vitát és a megoldását is. Ugyanakkor az is igaz, hogy egyszerűen nem lehet a migrációról az etikai és humanitárius oldala nélkül gondolkodni, mely szervesen hozzátartozik, folyamatosan felmerülő kérdésként és konfliktusok forrásaként is jelentkezik.

Jelen tanulmány az olaszországi bevándorlási esetek közül szeretne néhányat felvillantani, olyanokat, amelyekkel főként a civil szervezetek találkoznak munkájuk során. Az Olaszország felé tartó migráció alulnézeti vizsgálata lehetővé teszi annak feltárását, hogy a bevándorlás nem csupán állami és uniós szabályozási kérdésként jelentkezik, így a kezelése sem merül(hetne) ki a jogi szabályozásban, hiszen a jelenség sokkal összetettebb, így komplex választ is kíván. Ahhoz, hogy ezt alaposan megértsük, szót kell ejteni az olaszországi helyzetről, vagyis szükség van az olasz migrációs trendek és politikai válaszlépések rövid áttekintésére. Az írás a dilemmák feltárása során erős hangsúlyt helyez az alulnézeti perspektívából való vizsgálódásra, a civil szervezetek nézőpontjára, az általuk megtapasztalt, etikai dimenzióktól sem mentes dilemmákra, rámutatva arra is, hogy a bevándorlást fontos lokális perspektívák alapján, mikroszinten is vizsgálni. A civil szervezetek tapasztalatainak és narratíváinak középpontba állítása megkérdőjelezi a bevándorlás domináns biztonságpolitikai értelmezéseit, és rámutat, milyen fontos, hogy az NGO-k közvetítsék ezeket az egyéni tapasztalatokat a nemzetközi diskurzus szintjére.

E dolgozatban azokat a helyzeteket nevezzük etikai dilemmának, amelyekben egymással versengő, normatív elvek vagy értékek (például igazságosság, biztonság, szolidaritás) között kell dönteni, és nincs egyértelműen domináns megoldás. Nem cél egy átfogó etikaelméleti elemzés elkészítése, ugyanakkor a vizsgált migrációs kérdések etikai dimenzióinak azonosítása során implicit módon megjelennek utilitarista és deontológiai megfontolások is. A tanulmány kívánt konklúziója az, hogy az etikai dimenziók segítségül hívásával rámutasson azon pontokra, amelyeken a civil szervezetek tevékenysége ütközik az állami szuverenitás, a határvédelem és az európai migrációs politika gyakorlataival.

OLASZORSZÁG ÉS A MIGRÁCIÓ

Olaszország a 20. század során jelentős kibocsátó országból fokozatosan tranzit-, majd befogadóországgá vált. A 19. század végétől a 20. század elejéig olaszok milliói hagyták el a félszigetet, és főként a tengerentúlon kezdtek új életet. 1879 és 1915 között több mint tizennégymillió olasz vándorolt el, kezdetben az északi, majd a déli régiókból. A kivándorlók közel 90 százaléka írástudatlan volt, ami jelentősen megnehezítette az emigrációt, és jól mutatja a szegénység mértékét, mint erős push faktort (Ursetta, 2022: 20). Pull faktorként az Amerikai Egyesült Államok, Argentína és Brazília gazdasági lehetőségei jelentek meg. A kivándorlók számos nehézséggel – nyelvi problémák, munkakeresés, beilleszkedés – szembesültek, miközben diszkrimináció és rasszizmus is érte őket.

Az ötvenes-hatvanas évektől újabb emigrációs hullám indult, amikor sok olasz főként észak- és nyugat-európai vendégmunkásként vállalt munkát. 1876 és 1976 között összesen 25–30 millió olasz hagyta el az országot, ami így a modern kor egyik legnagyobb migrációs hullámának tekinthető. A legújabb hullámot a 2008-as gazdasági válság indította el, amely különösen a fiatalokat érintette (Ursetta, 2022: 20). 2011 és 2020 között mintegy 980 ezer olasz vándorolt ki, közülük körülbelül 250 ezren magasan képzettek voltak (Istat, 2022).

A kivándorlás mellett – észak és dél eltérő fejlettsége miatt – jelentős volt a belső migráció is. Ez különösen az ötvenes évektől a hatvanas évek közepéig erősödött, amikor rövid idő alatt több százezer ember költözött északra (Spegno, 2016; Rausa, 2012). A folyamat társadalmi feszültségeket és diszkriminációt is eredményezett. A belső migráció a kilencvenes évektől, különösen a tanulási célú elvándorlás révén, újra felerősödött, ami hozzájárult a dél elnéptelenedéséhez (Panichella, 2014: 40).

A 20. század második felétől Olaszország egyre inkább tranzit-, majd befogadóországgá vált. A hetvenes évektől nőtt a bevándorlás, majd 2011 után – Líbia destabilizációját követően – jelentősen felgyorsult. A 2015–2016-os migrációs válság idején rekordszámú bevándorló volt, 2014 és 2017 között annyian érkeztek tengeren, mint az előző két évtizedben összesen (Tanács-Mandák, 2018: 5). Arányuk 2005-ben 4,1 százalék volt, de 2025-re már 10 százalék lett (Tuttitalia, 2025: 1). Olaszország, még ha a közelmúltbeli növekedés mérsékeltebb volt is, az abszolút számokat tekintve az Európai Unió egyik legnagyobb számú bevándorlóközösségének ad otthont (Stato dell’integrazione, 2026). Fontos megjegyezni, hogy az illegális bevándorlás is jelentős: napjainkban a becslések szerint 500–800 ezer ember él az országban hivatalos papírok nélkül. Egy részük tranzit-országként használja Olaszországot, míg mások célországnak tekintik (Dömös, 2019).

BEVÁNDORLÁS ÉS POLITIKA

A migrációs trendek alakulása és a felmerülő problémák vonatkozásában a mindenkori olasz szabályozást is érdemes röviden áttekinteni, hiszen e politika számtalan dilemma forrása. Az olasz bevándorláspolitika az európaihoz képest viszonylag későn alakult ki, és kezdetben igen megengedő volt. A bevándorlással foglalkozó első törvény 1986-ban született meg (Foschi-törvény, 1986), az első átfogóbb szabályozás pedig 1990-ben lépett hatályba (Martelli-törvény, 1990). Az 1998-as Turco–Napolitano-törvény volt az első szisztematikus és komplex törvény, amely már nemcsak vészhelyzetet próbált kezelni (Turco–Napolitano-törvény, 1998). A 2002. évi 189. számú törvény a bevándorlás további szigorításait tartalmazta, aminek köszönhetően megszületett az Európai Unió egyik legrestriktívebb bevándorlási törvénye, az úgynevezett Bossi–Fini-törvény (2002). A jogszabály szigorította a tartózkodási engedélyek meghosszabbításának feltételeit, büntette az illegális bevándorlást, világos különbséget tett az országba törvénytelenül és legálisan érkezők között, valamint szankcionálta a tartózkodási engedélyek lejárta után is az országban maradókat (túltartózkodókat). 2006-tól a megváltozott politikai helyzet, Romano Prodi kétéves balliberális kormányzási ciklusa a bevándorlási politikára is kihatott, kezdetben enyhülő, majd ismét szigorodó időszak következett. 2008-tól a Berlusconi-kormány az Északi Ligával karöltve, kihasználva az egyre inkább bevándorlásellenes közhangulatot, tovább szigorította a bevándorlási törvényeket. A migrációs politika 2012-ben a Maroni–Tremonti-féle miniszteri rendelettel tovább szigorodott, és a bevándorlás törvényessé tételéhez, a tartózkodási engedélyek kérelmezéséhez (permesso di soggiorno) 80–200 eurós eljárási díjakat szabtak ki (Maroni–Tremonti-rendelet, 2011; Szabó, 2012; Polchi, 2012). 2013-ban a lampedusai hajókatasztrófa hatására a migrációs politikában enyhülés következett be. Részben ez utóbbinak, részben a nemzetközi eseményeknek köszönhetően a 2014 és 2016 közötti időszak a bevándorlás tekintetében kiugró éveket jelentett (több rekordadattal). Ez a felerősödő migrációs nyomás aztán ismét arra késztette az olasz kormányzatot, hogy változtasson politikáján. Tulajdonképpen már 2017-től ismét szigorodó bevándorláspolitikát láthatunk, amely a 2018-ban koalíciós kormányban hatalomra kerülő Matteo Salvini belügyminisztersége alatt kiadott Salvini-dekrétumokban csúcsosodott ki (Salvini-dekrétumok, 2018–2019; Dömös, 2019). Ebben az időszakban – többek között – tovább szigorodtak a tartózkodási engedélyek kiadásának feltételei, ugyanis a törvény megnehezítette, hogy az érkezők humanitárius okokból szerezzenek menekültstátuszt. Giuseppe Conte második, majd Mario Draghi szakértői kormánya idején a belügyminiszter, Luciana Lamorgese nem sokat változtatott a korábbi irányvonalon, de bizonyos pontokon enyhébb szemléletet képviselt.

A 2022 óta regnáló, Giorgia Meloni vezette kormánytól a bevándorláspolitikát tekintve kezdetben még radikális irányváltásra, további szigorodásra lehetett számítani, ám idáig ez nem látszik megvalósulni, és új elemekkel kiegészülve maradnak az eddigi prioritások. A hangsúly továbbra is a határvédelmen és a visszatoloncoláson van, amelynek szigorítása folyamatosan napirenden van. Meloni retorikájának fontos eleme a legális és illegális bevándorlás közötti különbség kiemelése és az utóbbi elleni határozott fellépés sürgetése. Ehhez kapcsolódik több észak-afrikai országgal kötött kétoldalú megállapodás, valamint a sokat vitatott albániai központok megnyitása is. E politikát és az ezt kísérő retorikát tanulmányozva érdekes, hogy egyfajta kettősséget láthatunk e téren: a legális és illegális bevándorlás már említett kettéválasztását, az illegális bevándorlás elleni harcot, ugyanakkor a legális bevándorlás kapcsán gazdasági érvek hangsúlyozását. Meloni szerint ez követendő modell, amely a szigorú határvédelmet és a gyakorlatiasan kezelt munkavállalási célú migrációt ötvözi. Nem meglepő ez a pragmatikus lépés, hiszen Olaszország Európa egyik leginkább elöregedő társadalma, alacsony születésszámokkal. Tehát tulajdonképpen korlátozottan nyitott rendszer, ahova az uniós munkavállalók könnyen beléphetnek, ám az EU-n kívüliek létszámát éves kvótákhoz kötik. Ez az úgynevezett Decreto Flussi, amely 2023 óta hároméves tervezéssel, de éves bontásban is meghatározza, hogy hány Unión kívüli munkavállaló érkezhet az országba. Ez alól kivételt jelentenek azok a nem európai, de magasan képzett személyek, akik EU-s kék kártyával kvóta nélkül, egész évben, feltételekkel munkát vállalhatnak. Az irreguláris bevándorlás feltartóztatását szorgalmazó és a határok fokozott védelmét támogató stratégiához kapcsolódóan a kormány 2026 februárjában elfogadta és a parlament elé terjesztette az Európai Unió Migrációs és Menekültügyi Paktumának végrehajtásáról szóló tervezetet is (Munkaügyi Minisztérium, 2026).

Az olasz szabályozást végignézve azt állapíthatjuk meg, hogy a bevándorláspolitika a jelenséget elsősorban határrendészeti kérdésnek tekinti, és legfontosabb törekvései az irregulárisan érkezők feltartóztatása, országhatárokon kívül tartása, megnehezítve nemcsak az országba való belépést, hanem az ideiglenes, legális ott-tartózkodást vagy éppen az állampolgárság megszerzését is, s ezáltal akadályozva az integrációt és a társadalmi kohéziót célzó törekvéseket (Paparusso et al., 2016). Illetve amnesztiahirdetésekkel időről időre fontosnak tartja a már ottlévők jogi helyzetének rendezését. A vizsgálatokból összességében egy hol szigorodó, hol megengedő bevándorláspolitika rajzolódik ki, amely az előremutató, az integrációt fókuszba állító, hosszú távú szabályozás helyett sokáig jóval inkább az eseményekre adott reakcióként jelentkezett. Az utóbbi években a Meloni-kormány által bevezetett Decreto Flussi olyan új elemként jelent meg, amely a sürgető gazdasági szempontok figyelembevételével árnyalja ezt a képet, és a bevándorlást teljesen ellehetetlenítő szigorú intézkedések helyett sokkal inkább a munkaerőpiaci szükségletek és a társadalmi aggodalmak közötti egyensúly keresése jellemzi. Ezen intézkedésekben egy tudatosabb, a migrációt hosszabb távon is alakítani, befolyásolni akaró attitűd is megfigyelhető. Ugyanakkor a már ottlévők beilleszkedésével foglalkozó integrációs politika továbbra is fragmentált, pedig a mindenkori bevándorláspolitikának szerves része kellene hogy legyen az integrációról való gondolkodás. Így a harmadik szektorra, a civil szervezetekre nagy hangsúly helyeződik, egyébként nemcsak az integrációs folyamatok tekintetében, hanem a bevándorlással kapcsolatban felmerülő minden probléma esetén. Az alulról szerveződő, „utcai szintű” kezdeményezésekre való erős támaszkodás egy gyengén koordinált intézményi rendszerben dilemmákat vet fel a reflexivitás, a méltányosság és a fenntarthatóság terén a bevándorlók számára nyújtott szociális szolgáltatásokban (Barberis–Boccagni, 2014).

A hiányzó elemeket az olasz civil szervezeti réteg próbálja pótolni. Itáliában hagyományosan az olasz politikai kultúra fontos jellemzője a civil kurázsi, ennek megfelelően számtalan ilyen szervezet működik. A Belügyminisztérium hivatalos listája szerint Olaszországban jelenleg közel nyolcszáz bevándorlókkal foglalkozó regisztrált civil szervezet van. Ezekhez hozzáadódnak a nem regisztrált szervezetek, amelyek nem kerültek bele ebbe a válogatásba, illetve azok is, amelyek a bevándorlók által alapított szervezetek listáján szerepelnek. Ezek alapján Olaszországban a legvisszafogottabb becslések alapján is közel ezer olyan szervezet van, amely a migrációval foglalkozik (Dömös, 2019).

DILEMMÁK, KONFLIKTUSOK AZ OLASZORSZÁGOT ÉRINTŐ BEVÁNDORLÁS TERÉN

Ezen a ponton érdemes arra is kitérni, hogy mit is jelentenek az etikai dilemmák vagy konfliktusok a bevándorláshoz kapcsolódóan. Ha a bevándorlást tágabb perspektívából vizsgáljuk, az egyik legalapvetőbb kérdésnek, egyfajta origónak tekinthető a „befogadni vagy nem befogadni” témája, amely az állami szuverenitás és az emberiesség elvének ütközéseként is értelmezhető. A kérdést úgy is megfogalmazhatjuk, hogy erkölcsi kötelessége-e egy államnak minden bajbajutottat befogadni. Mindenkit mindig be kell fogadni? Hol van ennek a határa, és mi alapján lehet dönteni erről? Csupán ebből a néhány egyszerű kérdésből is látható, hogy a témának akár csak a felületes ismertetése is meghaladja e dolgozat kereteit, mivel komplex jogi, filozófiai és jogfilozófiai kérdéseket vet fel. Azt viszont láthattuk az olasz bevándorláspolitika áttekintése során, hogy az állam inkább a feltartóztatás elve mellett teszi le a voksát, míg az olasz civil szervezetek sokkal inkább az emberi jogok mentén, humanitárius szempontokat is figyelembe véve szabályozott, de befogadáspárti nézetet vallanak, amelyet az alább ismertetett főbb konfliktusok is jól reprezentálnak. E fejezetben az Olaszországot érintő bevándorlás legfontosabb dilemmáit járjuk körbe, elsősorban a civil szervezetek perspektívájából.

Olaszországban a bevándorlással kapcsolatos etikai dilemmák alapvetően a bevándorláspolitika, a bürokratikus gyakorlat, a szociális ellátórendszer és a társadalmi attitűdök összetett kölcsönhatásaiból fakadnak. A civil szervezetek ebben a képletben sokszor az ütközőzóna szerepét töltik be.

A dilemmák első csoportja az olasz bevándorláspolitika mentén keresendő, amely megnehezíti az országba való belépést, a legális tartózkodást és legfőképpen az állampolgárság megszerzését. Vagyis az egyik központi probléma, hogy az állam nem biztosít megfelelő jogi státuszt a bevándorlók számára, és így megnehezíti az integrációt. Az, hogy a bevándorlók törvényessé tétele hogyan, milyen mértékben és milyen feltételek mellett történjen, komoly viták tárgya. Ahhoz, hogy egy bevándorló legálissá tegye olaszországi létét, tartózkodási engedélyt (permesso di soggiorno) kell igényelnie. Ennek érvényessége a vízumokéhoz igazodva hat–kilenc hónap, valamint egy vagy három évre szólhat, attól függően, hogy az illető szezonális munkát végez, valamilyen oktatásban vagy képzésben vesz részt, önálló vállalkozása, esetleg határozatlan idejű munkaviszonya van, vagy családegyesítés céljából igényli az engedélyt (Olasz Rendőrség, 2024). Annak, aki minimum egyéves tartózkodási engedélyért folyamodik, egy integrációs szerződést is alá kell írnia, amelyben vállalja bizonyos beilleszkedési célok teljesítését. A tartózkodás következő lépcsőfoka a hosszú távú tartózkodási engedély megszerzése, ez 2007 óta egységes uniós engedély (permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo). A hosszú távú tartózkodási engedélyt öt év folyamatos itáliai lét után lehet megszerezni. Kiadásának feltételeként a kérelmezőnek igazolnia kell, hogy rendelkezik legalább a szociális támogatás éves összegének megfelelő minimális jövedelemmel, és nem jelent veszélyt a közrendre vagy az állam biztonságára, s a kérelemhez többek között csatolni kell a megfelelő lakhatást igazoló dokumentumokat is. 2010-től az engedélyhez olasz nyelvi tesztet is kötelező elvégezni, 2021-től pedig kiskorúaknak öt-, felnőtteknek tízévente meg kell újítaniuk a kártyát, elsősorban biztonsági és adminisztratív okok (például elavulhat a fénykép, biztonságtechnológiai fejlődés), illetve részben az EU-szintű egységesítés miatt. A státusz tehát továbbra is állandó, a megújításkor általában nem kell újra igazolni a korábban vizsgált feltételeket, kivéve a közbiztonsági ellenőrzést (Olasz Rendőrség, 2024). Az EU-ban az olasz tartózkodási engedélyek megszerzése nincs a legszigorúbb feltételekhez kötve, de „[a] tartós jogi bizonytalanság és várakozási időszakok, valamint a tartózkodási engedélyek megszerzésével és megújításával járó bürokratikus nehézségek gyakran vezetnek ahhoz, hogy a migránsok hosszan tartó jogi bizonytalanságot élnek meg, amely intézményes bizonytalansághoz és úgynevezett limbo (köztes, bizonytalan) státuszhoz vezet” (Bonizzoni–Dotsey, 2021: 119).

A legális itáliai lét következő lépcsőfoka az olasz állampolgárság (cittadinanza), amely a bevándorlás legálissá tételével kapcsolatban az egyik hosszú évek óta húzódó vitás kérdést okozza. Megszerzése nehéz, mivel alapvetően a ius sanguinis elvén alapul, azaz vérségi alapon jár. A törvények értelmében olasz állampolgárok mindazok, akiknek legalább az egyik szülőjük olasz. Ha valaki bevándorló szülők gyermeke, de Olaszországban született és ott is él, tizennyolc éves korától kérvényezheti az állampolgárságot. Bizonyos esetekben, szülői kérésre korábban is van mód ennek megszerzésére. Az állampolgárságot a vérségi alapon kívül házassággal és hosszabb, legáltalánosabb esetben minimum tízéves olaszországi tartózkodással is meg lehet kapni (Bevándorlási ügyintéző portál). Hogy mit is jelent mindez? Azok a másodgenerációs bevándorlók, akik már Itáliában születtek, ott járnak iskolába, anyanyelvük az olasz vagy annak valamelyik helyi dialektusa, az állam számára felnőttkorukig tulajdonképpen láthatatlanok. Nem nehéz belátni ennek destruktív hatását, amely nem az integrációjukat, hanem a kívülállóságukat fogja erősíteni, és könnyen vezethet szélsőségek felé forduláshoz. Az állampolgárság nemcsak jogi keret, hanem kijelöli az inklúzió és exklúzió határait is. Azt, hogy ki tartozik a politikai közösséghez, ki rendelkezik az állampolgári státuszhoz kapcsolódó gyakorlatokkal, részvétellel és kompetenciákkal. A bevándorlók felől nézve különösen fontos szempont a valahová tartozás (belonging), a társadalmi elfogadás és az is, hogy ezáltal biztosíthatják gyermekeik jövőjét (Haas et al., 2014). Vagyis az állampolgárság biztonságot ad, javítja az életkörülményeket, és a jövőre nézve perspektívát nyújt. Olaszországban az állampolgárság ügye épp ezeket nehezíti meg: a másodgenerációs bevándorlók számára nemcsak egy jogi státusz megszerzése válik nehézkessé vagy hosszú és bonyolult folyamattá, hanem az gyengíti a politikai-társadalmi közösséghez tartozást, a biztonságérzetet, a jövőbe vetett hitet és így a beilleszkedés lehetőségét is. A többségi társadalom oldaláról pedig szintén nehezíti az el- és befogadást.

A tartózkodáshoz és állampolgársághoz kapcsolódó elhúzódó eljárásokat egyfajta időbeli határképzésként is értelmezhetjük, mivel korlátozott jogokat nyújtanak, és késleltetik, illetve megnehezítik az integrációt. Az irreguláris bevándorlók helyzete növeli a rendezetlen migrációs státuszok számát, a törvények változása pedig tovább akadályozza és csökkenti az integráció lehetőségét. A civil szervezetek többsége pontosan tisztában van e nehézségekkel, ezért sokuk végez jogi segítségnyújtást, amelynek egyik célja, hogy a bevándorlók státusza minél előbb rendeződjön. A római Szent Egyed közösségnek a Trasteverén külön központja van, ahol – többek között – a jogsegélyre is nagy hangsúlyt fektetnek. De ugyanígy megemlíthető a Centro Astalli egyházi szervezet is, amely a Piazza Venezia szomszédságában működő központjában szintén nyújt jogi szolgáltatást (Interjú, 2016a, 2016b). Az állampolgárság megszerzéséről szóló közéleti vita rendszeres résztvevője a civil szféra, amely jellemzően a befogadóbb állami szabályozást támogatja, és gyakorta hangsúlyozza, hogy az inklúzió első lépcsőfoka – a nyelv elsajátítása mellett – az alapvető politikai jogok biztosítása. Létezik kifejezetten a másodgenerációs bevándorlók állampolgársági kérdésével foglalkozó civil szervezet is: az Olaszok Állampolgárság Nélkül (Italiani senza cittadinanza) 2016 óta azon dolgozik, hogy javítsa az állampolgársági törvényt (L91/1992). A kérdés a civil szervezetek különböző kampányainak is visszatérő témája: kiemelendő az „Én is Olaszország vagyok” (L’Italia sono anch’io), amelyet 2011-ben indítottak, több mint húsz állami és egyházi civil szervezet (többek között az ARCI, a Caritas Italiana és az Acli) részvételével, és az a célja, hogy előmozdítsa a bevándorlók és gyermekeik állampolgársági reformját, könnyebb és igazságosabb legyen az állampolgárság megszerzése, tágabban értelmezve pedig széles körű, alapvető politikai jogokat biztosítson. Annak ellenére, hogy törvényjavaslat-módosításait a parlament nem fogadta el, a mozgalom jelentős hatást gyakorolt az olasz közbeszédre, segítette e kérdés megismertetését a társadalommal és a róla szóló közös gondolkodást. A mozgalom a másodgenerációs bevándorlók jogegyenlőségéért való küzdelem szimbólumává vált (arci.it, é. n.).

Az időbeli korlátozások mellett gyakori konfliktusforrást jelentenek a térbeli határok is. Idetartoznak azok a – már korábban is érintett – dilemmák, amelyek arra a kérdésre vezethetők vissza, hogy ki és milyen feltételek mellett léphet be az országba. A civil szervezetek ebben a vonatkozásban a leggyakrabban a tengeri átkelések miatt kerülnek konfliktusba az állammal. A bevándorlók három fő útvonalon érkeznek Olaszországba, amelyek közül a legveszélyesebb a tengeren keresztül vezet. 2016-ban több mint száznyolcvanezer érkező mellett közel négyezer-hatszázan vesztették életüket, míg az elmúlt évtizedben mintegy hetvenegyezer dokumentált eltűnés történt. A Covid-járvány utáni időszakban a migránsok száma ismét megnőtt, 2023-ban csaknem százhatvanezer fő érkezett ezen az útvonalon (UNHCR, 2026; ISPI-infografika, 2024). A bevándorlás utóbbi tíz évéből számtalan olyan esetet lehetne megemlíteni, amely érzékelteti, hogy ez a migrációs útvonal milyen komoly problémák forrása, és jól illusztrálja a fejezet elején felvetett alapvető dilemmát is: miként hozható egyensúlyba az emberi élet védelmének kötelezettsége és az állami szuverenitásból fakadó határvédelem?

A Földközi-tengeren történő bevándorlás 2015–2016-os kiugró növekedése és a lampedusai hajókatasztrófa utóhatásaként számos civil hajó kezdett mentésbe, amit immáron a politika sem nézhetett tétlenül. A civil szervezetek és az állam komoly, etikai színezettől sem mentes ellentétben találták magukat. Míg a civil szervezetek elsősorban arra az emberi jogi imperatívuszra hivatkoztak, hogy életeket mentenek, az olasz állam nem bírta az ezzel járó migrációs nyomást. A Gentiloni-kormány 2017-ben új Magatartási és Civil Kódexet dolgozott ki a civil mentőhajók számára, hogy a mentési protokollt összehangolja és ellenőrzött keretek közé terelje, így csökkentve az embercsempészetet a Földközi-tengeren (Magatartási és Civil Kódex, 2017). A kódex nagy tiltakozási hullámot váltott ki a civil szervezetek részéről, sokan ideiglenesen be is szüntették a mentési tevékenységüket (Zalan, 2017; La Stampa, 2017). A mentési protokoll hatására az érkezők száma a harmadára csökkent (UNHCR, 2026), de ez továbbra is tüneti kezelés maradt, nem oldotta meg a már meglévő és elsősorban az integráció hiányából fakadó problémákat, illetve a migráció push faktoraira sem gyakorolt tényleges hatást. A probléma ideiglenes megoldását jól mutatja, hogy 2023-ban ismét jelentősen megnövekedett az érkezők száma (UNHCR, 2026). Ugyanebben az évben a kódex jelentősége háttérbe szorult, mivel új törvényerejű rendeletet vezettek be (1/2023), amely még szigorúbban szabályozza az NGO-k mentéseit. Többek között előírja, hogy a mentés után azonnal biztonságos kikötőt kell kérni, engedély nélkül nem szabad egymás után több mentést végezni, és a civil szervezetek a mentettekről kötelesek adatot szolgáltatni a hatóságoknak. A 2017-es kódexhez képest fontos eltérés, hogy ezek kötelező érvényű szabályozások, amelyek áthágása szankciókat von maga után. A civil szervezetek szerint ez alapvetően politikai szabályozás, amely nem a mentést segíti, és nem humanitárius oldalról közelíti meg a problémát. A rendeletet nemzetközi szinten is bírálták, az Európa Tanács kifogásolta, hogy egy olyan alapvető jogot, mint amilyen a tengeren bajba jutott életek mentése, nem volna szabad korlátozni. „A humanitárius szervezetek tengeri jelenlétét ugyanis egy »kritikus jellegű« tevékenység részének tekintik, amelynek szabadsága nem korlátozható – különösen annak fényében, hogy a tengeren azóta nincs megfelelő állami vagy európai szintű kutató- és mentőművelet, hogy véget ért az olasz »Mare Nostrum« misszió, megszűnt a közös Triton-művelet, illetve az EU tagállamai leállították a Sophia-művelet tengeri járőreit” (ASGI, 2023). A kritikák ellenére a törvényerejű rendelet később törvénnyé vált (2023/n.15). A tengeri mentés problematikájára a civil szféra fontos javaslata a lampedusai hajókatasztrófa hatására a humanitárius folyosók kidolgozása volt. Ezek a folyosók tulajdonképpen olyan mechanizmusok, amelyek lehetővé teszik a nemzetközi védelemre szoruló személyek biztonságos és legális áthelyezését Olaszországba (Interjú, 2023). Ez a modell azért is számít innovatívnak, mert teljesen olasz, civil szerveződésből fejlődött ki, és nemcsak életeket ment, hanem egy olyan jó gyakorlat, vagy ha úgy tetszik, stratégia szemléletét ültette át, amely túllép az ideiglenes megoldásokon, és hosszú távon gondolkodik a probléma kezeléséről. „A civil kezdeményezések vizsgálata e témakörben azért is releváns, mert képesek a nehéz helyzetekben gyorsan beavatkozni, informális összeköttetéseket teremteni az intézményekkel és bizalmi kapcsolatot kiépíteni a helyi közösségekkel” (Dömös, 2024). A humanitárius folyosók egyszerre mentenek életet, és szabályozzák a migrációs folyamatokat. Vagyis a feltétel nélküli tolerancia és a migrációt invázióként kezelő szélsőséges nézetek között jelent középutas megoldást.

A tengeri migrációval kapcsolatos feszültségek nemcsak politikai és etikai, hanem jogi szinten is megjelennek. Ezt jól példázza Hirsi Jamaa és mások ügye, amely már korábban rámutatott e problémák súlyára. 2009 májusában Lampedusa szigetéhez közel az olasz parti őrség eritreai és szomáliai emberekkel teli hajót tartóztatott fel. A korábban megkötött olasz–líbiai baráti szerződés értelmében átszállították őket az olasz felségjelzésű hajóra, és mindannyiukat visszavitték a kiindulási pontjukra, Líbiába. A tömeges kitoloncolás a bevándorlók akarata ellenére történt, nem azonosították őket, nem kaptak tájékoztatást a sorsukról, és nem adták meg nekik a jogot, hogy nemzetközi védelmet kérjenek. Az Olasz Menekültügyi Tanács, amely nem kormányzati szervezet, az Emberi Jogok Európai Bírósága elé vitte az ügyet. A bíróság szerint Itália megsértette a Nemzetközi Emberi Jogi Egyezmény 3. cikkét, amely a megalázó bánásmódra és a kínzásra vonatkozik (EJEB-ítélet, 2012). A szerződés értelmében összesen 471 embert toloncoltak vissza Líbiába, akiknek a későbbi sorsát nem ismerjük (Dömös, 2019).

A korábbi intézkedések korlátozott hatékonysága és a folyamatos jogi viták nyomán az olasz kormány olyan új megoldások felé fordult, amelyek további etikai és jogi dilemmákat vetnek fel. 2023-ban Giorgia Meloni olasz és Edi Rama albán kormányfő aláírta azt az öt évre szóló megállapodást, amelynek értelmében Itália kiszervezheti Albánia területére a menekültjogi eljárást (Benvenuti, 2024). Az egyezményt 2024-ben az olasz törvényhozás mindkét háza elfogadta, s a komoly belföldi és nemzetközi tiltakozások ellenére elindult a „tesztüzem”. Olaszország két központot épített Shëngjin kikötőjénél és a szárazföld belsejében, Gjadër településen. Az előbbi első befogadási, míg az utóbbi kitoloncolási központként működik. A szerződés értelmében itt szállásolják el azokat a migránsokat, akik ugyan Albániában vannak, de olasz joghatóság alá tartoznak (Protocollo, 2023; Dossier, 2023). A megállapodás célja, hogy enyhítse az Olaszországot érő migrációs nyomást, mégpedig úgy, hogy a tengeren kimentett menedékkérők egy részét (a megállapodás részletezi, hogy kiket) ide szállítják, és kérelmeiket gyorsított eljárásban bírálják el, ezt követően pedig az olaszok saját költségükön elszállítják őket. Ahogy láthatjuk, ez a menedékkérelmek extraterritoriális kezelését jelenti, amely nem új keletű kísérlet Európában, ám az olasz az első példa, amely meg is valósult. A több mint egyéves működés során a problémák is sorra mutatkoztak meg. Már a tervezet elfogadásakor komoly jogi kérdések merültek fel. A civil szervezetek általában az emberi jogok és a menedékkérők jogainak megsértését, ellehetetlenítését látták az intézkedésben, amely lehet, hogy megakadályozza az Európába lépést, de ezzel ellentmond a nemzetközi jog és az európai egyezmények által elfogadott védelmi és mentési kötelezettségeknek, és végső soron nem lesz eléggé elrettentő erejű, csak az érintettek szenvedését fogja fokozni (Vargha, 2024: 6). A megállapodás alkotmányjogi aggályokat is felvetett, kezdve azzal, hogy az olasz hajók, amelyek felveszik ezeket az embereket a tengeren, már olasz területnek számítanak, ahonnan tulajdonképpen bármilyen jogi eljárás nélkül kitoloncolják őket egy másik országba. Ez nyilvánvalóan számos nemzetközi és európai szabálynak, illetve az olasz alkotmány szellemiségének is ellentmond. A legtöbb szakértő azt is kifogásolja, hogy semmi garancia nincs arra, hogy ezek a migránsok ugyanolyan jogeljárásban részesülnek, amilyenben az Európai Unió területén részesülnének. További problémát jelent, hogy a megállapodás szerint csak azokat szállítják át Albániába, akik biztonságos országból érkeznek, azonban az, hogy Olaszország melyeket tekinti ilyennek, vitatott, és az olasz kormány aktuális érdekeihez igazodva változhat. Fontos megemlíteni: az Európai Unió Bírósága kimondta, hogy egy ország csak akkor minősíthető biztonságosnak, ha mindenki számára az, és teljes területe megfelel ennek a feltételnek. Ennek értelmében sem Banglades, sem Egyiptom nem számít ilyen országnak, ahonnan egyébként az első átszállított bevándorlók érkeztek (Medici senza frontiere, 2024). A civil szervezetek a megállapodás azon elemét is bírálták, mely szerint az olasz hatóságok a hajón, rövid idő alatt, megfelelő egészségügyi és nyelvi-kulturális közvetítő nélkül döntik el, ki szállítható át Albániába. Ez pedig, ahogy az első esetek is bizonyítják, tévedésre ad lehetőséget, hiszen kiskorúakat vagy éppen betegeket is Albániába vittek, ahonnan aztán Olaszországba kellett szállítani őket. Ez a gyors döntési mechanizmus igaz a menedékkérelmek elbírálására is, amelyet mind a szakértők, mind a civil szervezetek vitatnak a felületessége miatt (Benvenuti, 2024).

A több mint egyéves működés tapasztalatai a paktum hatékonyságáról is számot adtak, így ennyi idő távlatából is jól látható, hogy a központok és a művelet fenntartása drága, a hatékonyságuk pedig nem megfelelő. A rendszer kiépítéséhez – amelynek a költségét harmincegymillió euróra becsülték, de végül a duplájába került – és fenntartásához a Meloni-kormány több más alaptól (oktatás, egészségügy, vészhelyzeti alap) is elvont pénzt, miközben a rendszer működtetése folyamatos jogállami korlátokba ütközik (ActionAid, 2025: 6–8). „[K]ülföldön építettek és tartanak fenn létesítményeket úgy, hogy más célokra szánt pénzeket csoportosítottak át, miközben Olaszország területén a fogvatartási központokban számos hely üresen maradt; egyértelmű aránytalanság alakult ki az adminisztratív fogvatartás költségei között Olaszországban és Albániában […] megsokszorozódtak az átszállítások, és elkerülhetetlenül beiktatták az Olaszországba való visszatérés köztes lépését is” (ActionAid, 2025). Nemcsak a fenntartás költségei magasabbak, hanem az életkörülmények is rosszabbak Albániában, mint az olaszországi központok esetében, ezt támasztja alá az ActionAid és a Bari Egyetem közös kutatása is, amely ezzel kapcsolatban arra is felhívta a figyelmet, hogy 2025. március és október között kilencvenöt önkárosítás történt az albán központokban.

A szakértők és civil szervezetek tiltakozása, valamint az olasz és az uniós jogi blokkolás ellenére az olasz kormány ragaszkodik a megállapodáshoz, az átszállítások tovább folynak, csak kevésbé látható módon. A 37/2025-ös törvényerejű rendelettel pedig azt is lehetővé tették, hogy az Olaszország területén tartózkodó irreguláris bevándorlókat is át lehet vinni az albán központokba.

A migrációval kapcsolatos dilemmák nem érnek véget a belépés és a tartózkodás szabályozásánál, hanem az országon belül, az integráció folyamatában is jelentkeznek. Erről a témáról önmagában is szólhatna egy egész tanulmány, így most csak egyetlen elemét, az első lépcsőfokának tekinthető befogadórendszereket emeljük ki. Eredetileg ez jól tagolt szisztéma volt, amelyben a befogadás különböző szintjeinek megfelelően osztották el az érkezőket. A rendszer alapszintje az Elsősegély- és Befogadóközpont (Centri di Primo Soccorso e Accoglienza, CPSA) volt, amely után az embereket a menedékkérelem alapján szétválasztották. Aki menedékkérelemért folyamodott, az a CARA-központokba került (Centri di Accoglienza per Richiedenti Asilo – Menedékkérők Befogadó Központjai), míg aki nem élt ezzel a lehetőséggel, az a CDA-központokba (Centri di Accoglienza – Befogadóközpontok). A rendszer második szintje, az úgynevezett SPRAR-központok (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati – Menedékkérők és Menekültek Védelmi Rendszere) az integrációért voltak felelősek. Ide azok kerülhettek, akiknek sikeresen elbírálták a menedékkérelmét, vagy akik tartózkodási engedélyt kaptak. A központoknak van egy speciális változatuk, az úgynevezett CIE (Centri di Identificazione ed Espulsione), vagyis az Azonosítási és Kitoloncolási Központok. A 2018-as Salvini-dekrétum következtében a rendszer szigorodott és megváltozott, kétszintűvé vált (Salvini-dekrétumok, 2018–2019). Az első szintre a hot spotok és az Első Befogadóközpontok (Centri di Prima Accoglienza, CPA) kerültek, amelyek felváltották a korábbi CPSA-, CDA- és CARA-központokat. A második szinten a korábbi SPRAR helyén az úgynevezett SIPROIMI- (Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati – Nemzetközi Védelemben Részesülők és a Kísérő Nélküli Külföldi Kiskorúak Védelmi Rendszere) központok jöttek létre, ahova azok kerültek, akik már valamilyen pozitív választ kaptak a menedékkérelmükre, valamint a kísérő nélküli kiskorúak. Az intézkedés csökkentette e központok szerepét, valamint a hozzáférést a nemzetközi védelemben részesülőkre, a kísérő nélküli kiskorúakra és egyes különleges esetekre korlátozta. Vagyis az új rendszer szűkítette a védelemben részesülők körét, és minden más csoportot a CPA-ba és a CAS-ba (Centri di Accoglienza Straordinaria – Rendkívüli Befogadóköz-pontok) irányított. A rendszer új elemét, a CAS-központokat eredetileg vészhelyzetekre hozták létre, de az egyik leggyakoribb elhelyezési formává váltak, amelyek nagy befogadókapacitással rendelkeztek, de korlátozott integrációs szolgáltatásokat nyújtottak. A CIE-központok lényegében megmaradtak, csak más elnevezést kaptak (CPR – Centri di permanenza per i rimpatri – Visszatoloncolási Központok). 2020-ban a rendszer újabb, részleges irányváltáson és enyhülésen ment át (130/2020-as törvényerejű rendelet, az úgynevezett Lamorgese-dekrétum). Az első szintre a hot spotok és az Elsődleges Befogadóközpontok (CPA) mellett a Rendkívüli Befogadóközpontok (CAS) kerültek. A SIPROIMI-rendszert átnevezték SAI-ra (Sistema Accoglienza Integrazione – Befogadási és Integrációs Rendszer), és kibővítették a jogosultak körét, valamint a szolgáltatásokat is újradefiniálták. A jelenlegi szabályozás, amelyet a 2023/20-as törvényerejű rendelet (az úgynevezett Cutro-dekrétum) vezetett be, újabb megszorító fordulatot jelent, és lényegében visszatér a 2018-as szabályozás logikájához. A dekrétum csökkentette a szerepét a decentralizált befogadásnak, amelyet ma már kizárólag a nemzetközi védelemben részesülők számára tartanak fenn. A migráció kezelésében a CPA- és CAS-központok fokozott használatát erősítette, a menedékkérők számára elérhető integrációs szolgáltatásokat pedig tovább korlátozta, ezáltal az ellátás lényegében az alapvető szükségletekre szűkült (Osservatorio, é. n.). Az integráció kérdésköre így a migráció kezelésének egyik legfontosabb belső konfliktuszónájává vált. A civil szervezetek e téren is vállalják a konfrontációt az állami befogadórendszer folyamatos nyomon követésével és az ezzel kapcsolatos problémák megfogalmazásával. A rendszer egyik legtöbb kritikával érintett pontját a kitoloncolási központok jelentik, amelyek alapvetően alacsony hatékonysággal és gyakorta az emberi jogokat súlyosan megsértve működnek. Ezzel kapcsolatban a LasciateCIEentrare elnevezésű hálózatot kell megemlíteni, amely hosszú évek óta nemzeti kampányt folytat a bevándorlók adminisztratív fogvatartása ellen. „2011-ben annak hatására alakult meg, hogy a Belügyminisztérium korlátozta a sajtó hozzáférését a CIE- és CARA-központokhoz.” Azóta is küzdenek „a migráció kriminalizálása ellen, ugyanis nézetük szerint az embereket nem lehet megfosztani alapvető jogaiktól, a szabadságuktól csak azért, mert illegálisan vannak az országban. Kifogásolják a kitoloncolási központokban a fogvatartási körülményeket, valamint hangsúlyozzák, hogy a rendszer súlyos költségeket ró az államra, miközben alacsony hatékonysággal működik. A civil kezdeményezés a CIE/CPR helyett alternatív megoldásokat és hatékonyabb integrációs törekvéseket javasol, valamint hangsúlyozza, hogy a bevándorlás erősödéséből adódó kérdések rendezéséhez olasz és közös európai megoldásokra egyaránt szükség van” (Dömös, 2019: 137–138).

A fent bemutatott példák jól szemléltetik, hogy az Olaszországot érintő bevándorlás

több szinten is konfliktusokat generál, ami hozzájárul ahhoz, hogy a migráció kezelése tartós dilemmák forrása maradjon.

KONKLÚZIÓ

A tanulmány célja az volt, hogy rámutasson az olaszországi bevándorlás etikai dilemmáira, amelyek ütközőzónájában kiemelt szerepet játszanak az olasz civil szervezetek.

A bemutatott példák alapján az olaszországi migráció kezelésének főbb nehézségei több szinten – jogi, politikai és társadalmi dimenzióban – jelennek meg. Az e téren tapasztalható ellentmondások nemcsak az állami szabályozás és a humanitárius szempontok között feszülnek, hanem az integráció gyakorlatában is megmutatkoznak, és elemzésük nem pusztán az itáliai viszonyok megértését segíti, hanem általában is tágítja a migrációról való gondolkodás kereteit. A felvillantott dilemmák – amelyek erkölcsi kérdésekként is értelmezhetők – olyan jelentős társadalmi vitákat foglalnak magukban, amelyek az olasz közbeszédet és a tudományos diskurzust is alapvetően meghatározzák. A migráció kérdése több alapvető értékkonfliktus mentén ragadható meg. A dilemmák első nagy csoportja a humanitárius, valamint az állami szuverenitásból, illetve biztonsági megfontolásokból fakadó érdekek ütközése mentén keresendő. A legegyszerűbben az előző fejezetben már említett kérdéssel foglalható össze: be kell-e fogadnia egy államnak minden érkezőt? Láthattuk, hogy az olasz állam a migrációs politika alakítása során elsősorban saját lakosainak és erőforrásainak védelme mellett teszi le a voksát (biztonság- és határvédelmi fókuszú migrációs politika). Ezzel szemben a civil szféra sokkal inkább a humanitárius elvek hangsúlyozásával érvel, legyen szó a tengeri átkelések kapcsán a humanitárius folyosókról, az állampolgárság kiterjesztéséről vagy a befogadórendszerek felülvizsgálatáról az emberi jogok mentén (CIE).

A kérdés feltehető úgy is, hogy az életmentés vagy az elrettentés fontosabb-e a bevándorláspolitika megalkotása során. A tengeri átkelések és 2017-től működő szabályozásuk megadja erre a választ: a mindenkori olasz vezetés elsősorban elrettenteni szeretné az érkezőket, és biztonságpolitikai kérdésként kezeli ezeket az embereket. Ezzel szemben az olasz civil szervezetek sokkal komplexebb, humanitárius szempontokat is figyelembe véve közelítik meg a migráció összetett jelenségét. Felhívják a figyelmet, hogy a tengeri átkeléseknél nem lehet kizárólagos szempont a határvédelem, a tengeri mentés nem humanitárius jog, hanem a nemzetközi jogba mélyen beágyazott kötelezettség. Minden hajónak kötelessége megmenteni az emberi életeket, s ezt egyetlen állam jogszabálya sem írhatja felül. Ugyanakkor azt is fontos hangsúlyozni, hogy az NGO-k tevékenysége is világos és jogilag rendezett kereteket igényel.

A bevándorláshoz kapcsolódó dilemmák az egyéni jogok és a közösségi érdekek konfliktusaként is értelmezhetők. Vagyis joga van-e mindenkinek egy jobb élet reményében más országokba vándorolni, vagy a társadalom biztonsága és stabilitása tekintendő az elsődleges szempontnak? Olaszországban a migrációs politika elsősorban az utóbbira helyezi a hangsúlyt. A migrációban érintett országok gyakorta kötnek nemzetközi szerződéseket, hogy mérsékeljék a bevándorlást. Olaszország is kötött ilyen szerződéseket, amelyek a társadalom és a civil szféra egy részében rendszerint felzúdulást, erős kritikát szoktak kiváltani, főként emberi jogi aggodalmak miatt.

A migráció a gazdasági haszon és a társadalmi feszültségek konfliktusa is, amely Itáliában főleg az utóbbi években, a Meloni-kormányzat idején vált igazán releváns kérdéssé. Megjelent a bevándorlás pragmatikusabb, a fennálló helyzetet inkább formálni, alakítani kívánó nézete, amely a gazdasági érdekeket is figyelembe veszi. Ez nyilvánvalóan nem új aspektus, de egyértelmű hangsúlyeltolódás figyelhető meg. Az is jól látható, hogy ez a sok szempontból megújult bevándorláspolitika egyensúlyozni próbál a gazdasági érdekek és a társadalmi feszültségek között. Ezzel kapcsolatban a civil szervezetek arra is egyértelműen rávilágítanak, hogy a migráció kezelése nem csupán biztonsági vagy gazdasági kérdés, egy komplex jelenséget csak komplex bevándorláspolitikával lehet hatékonyan kezelni, amelynek az integráció is szerves része.

A migrációs politika legjelentősebb törésvonalai az emberiességi szempontok, az állami önrendelkezés, az egyéni jogok, a közösségi stabilitás és a gazdasági érdekek mentén húzódnak. E dilemmáknak gyakorta nincs is megfelelő megoldásuk, csak bizonyos prioritások nyomvonalán meghozott, sokszor egyoldalú döntések vannak. Ugyanakkor egyfajta egyensúly megtartására mindenképpen törekedni kell. Olaszország esetében pontosan láthatjuk, hogy a problémák és az olasz NGO-k munkája alapján hol vannak ebben a legnagyobb hiányosságok. A civil szervezetek nézőpontja így nem pusztán kiegészíti, hanem alapvetően új megvilágításba is helyezi az olasz bevándorlás legfontosabb dilemmáit.

Absztrakt

Olaszország történelme során mindvégig vándorlásnak kitett terület volt, ám az utóbbi tíz évben fokozódott a migrációs nyomás. Az érkezők számának növekedésével az ország számtalan kihívással találta szemben magát, amelyeket az olasz állam hullámzóan, hol szigorodó, hol enyhülő törvénykezéssel, de főképpen határrendészeti kérdésként kezelt. A tanulmány célja, hogy az Olaszország felé irányuló bevándorlás tanulmányozásához új elemeket adjon azáltal, hogy bemutatja a bevándorláspolitika külpolitikai dimenzióit és egyik eszközét, a fejlesztési segélyeket. Az olasz migrációs trendek és a bevándorláspolitika rövid áttekintése mellett ismerteti az olasz fejlesztési együttműködési rendszert, annak általános jellemzőit és az olasz humanitárius segélyeket, miközben ezek migráció-szempontú vizsgálata is mindvégig fókuszban marad.

Kulcsszavak: bevándorlás, Olaszország, bevándorláspolitika, a bevándorláspolitika külpolitikai dimenziói, fejlesztési együttműködés

DOI: 10.56699/MT.2024.2.4

Olaszország geopolitikai és történelmi sajátosságai következtében mindig is a különböző migrációs folyamatoknak kitett ország volt, amely az elmúlt közel húsz évben a Földközi-tenger „közepén” és az EU külső határaként a globális migrációs áramlások csomópontjává vált, és a bevándorláshoz kapcsolódó számtalan kihívással kellett szembenéznie. A Globális Észak és Dél közötti szakadék a 2000-es évek eleje óta egyre jobban kiszélesedett. A 2011-es arab tavasz és a líbiai háború, a 2015-ös szíriai válság, a 2020-as világjárvány, a 2021-es afganisztáni politikai és humanitárius válság, a 2022-es ukrán válság, valamint a közelmúltbeli afrikai és ázsiai éghajlati változások mind-mind migrációs hullámok sokaságát generálták Olaszország (és Európa) határainál (Fontana et al., 2022). Ebben az összefüggésben a származási és tranzitországokkal való együttműködés, a különböző megállapodások számának növelése és diverzifikálásuk a migráció kezelésének szempontjából stratégiai jelentőségűvé vált. Vagyis a migrációra nemcsak belpolitikai kérdésként kell tekinteni, a megoldások keresésének külpolitikai dimenziói is vannak. Ez a nézőpont kevésbé kap szerepet a migrációkutatásban, miközben a szakirodalom hangsúlyosan foglalkozik például a migráció biztonságpolitikai vagy gazdasági aspektusaival.

A témával foglalkozók számára evidencia lehet a fejlesztési segélyekkel kapcsolatban, hogy 2015 óta az együttműködések egyik fő célja a helyben segítés, azonban a segélyeknek a migráció, illetve a migrációtudomány szempontjából végzett és országspecifikus vizsgálata – legalábbis Olaszország tekintetében – eddig nem volt jellemző. Mi sem bizonyítja ezt jobban, mint az, hogy az első összefoglaló, szintetizáló munka, amely arra irányul, hogy a migráció szempontjából mutassa be és elemezze a fejlesztési segélyeket, először tavalyelőtt jelent meg (Fontana et al., 2022). Jelen tanulmány célja, hogy az olasz bevándorláspolitika külpolitikai dimenziójának fókuszba helyezésével jobb megértést biztosítson az Itáliát érintő migrációs kérdésekben, bemutassa e politika külföld felé irányuló törekvéseinek egyik eszközét, a nemzetközi fejlesztési együttműködés olasz rendszerét és egyik sajátos ágát, a humanitárius segélyeket, valamint ezek kapcsolódását a migráció kérdéséhez.

Olaszország és a migráció kapcsolatának vizsgálata 2016 óta szisztematikusan, elsősorban empirikus módszerekkel zajlik, amelyek a jelzett, a szerző számára új kutatási irányban is fontos alapul szolgálnak. Mivel – ahogy említettük – a bevándorláspolitika külpolitikai aspektusai eddig kevésbé kutatott területnek számítottak, e tanulmány fontos kiindulópontja a témában megjelent minisztériumi határozatok, beszámolók, jelentések és egyéb hivatalos források, statisztikai adatok elemzése. Az írás emellett saját empirikus kutatásokra, elsősorban minisztériumi és tudományos munkatársakkal készült interjúkra és háttérbeszélgetésekre is nagyban támaszkodik.

Kibocsátóból befogadó ország – olasz migrációs trendek, kihívások

Ahhoz, hogy a ma zajló folyamatokat és e tanulmány tárgyát jobban megértsük, szükséges a migrációs trendek nagyon rövid ismertetése, a hozzájuk kapcsolódó legfontosabb kihívások bemutatása.

Olaszország a 19. század során egyértelműen kibocsátó ország volt. Olaszok milliói vándoroltak több hullámban elsősorban tengerentúli területekre. A 20. század közepétől, az olasz gazdasági csoda időszakában egyre erősödött a délről északra irányuló belső vándorlás is, míg a század végétől Itália egyre inkább befogadó országgá válik (Dömös, 2023b). Azt, hogy e változás mikor lett meghatározó, nehéz egyetlen időponthoz kötni, annyit azonban biztosan látunk az adatokból, hogy a 2010-es évektől megváltozott a bevándorlás volumene, ami számtalan kihívást indukált. 2011 után az országba érkezők száma egyre kritikusabbá vált (UNHCR, é. n.). A növekedés egyik fő oka az arab tavasz és a következtében végbemenő politikai változások voltak. Olaszország szempontjából Líbia instabilitása vált a legveszélyesebbé, hiszen az észak-afrikai ország addig egyfajta „védőhálót” jelentett a migráció feltartóztatásában. A már korábban is említett tényezők, így például a 2015-ös szíriai válság, a térség ingatagsága, a Covid–19-világjárvány vagy az ukrajnai háború mind tovább fokozták az elvándorlást. Az új problémák összefonódtak olyan már meglévőkkel, mint a gazdasági egyenlőtlenségek, a szegénység, a munkanélküliség, az erőszak, a politikai instabilitás, az emberi jogi jogsértések és az éghajlatváltozás. Ezek mind hatottak az Olaszországot érintő bevándorlásra: több olyan év is volt, amikor rekordszámú migráns érkezett, például 2016-ban, az úgynevezett migrációs válság idején. Ilyen kiemelkedő adat jellemezte a 2014 és 2017 közötti időszakot, amikor több bevándorló érte el Olaszország partjait, mint az előző két évtizedben összesen (Tanács-Mandák, 2018). 2011 és 2022 szeptembere között körülbelül 950 ezer ember érkezett a földközi-tengeri útvonalakon keresztül (UNHCR, é. n.). A Covid–19-járvány, a kezdeti vélekedésekre rácáfolva, nem hozott csökkenést a bevándorlás tekintetében, sőt, felerősítette azokat a strukturális problémákat, amelyek korábban is push faktorként működtek. A lezárások első hónapjaiban jelentős visszaesés következett be az országba érkezők számában, de 2020 nyarától az adatok ismét növekedésnek indultak. Végül 2020-ban háromszor, míg 2021-ben hatszor annyian érkeztek Olaszországba, mint 2019-ben (UNHCR, é. n.).

Az Olaszországot érintő három fő migrációs útvonal közül a tengeri átkelések, főleg a Földközi-tenger déli és délkeleti része számtalan kihívás és probléma forrásává vált (lásd még Lampedusa, Cutro). Az utóbbi pár évben az indulási helyeket tekintve változás történt, azok szerteágazóbbá váltak: bizonyos korábbi tranzitországok kibocsátóvá (Algéria), míg addig kibocsátó országok tranzitországgá váltak (Tunézia), valamint új kikötők jelentek meg nemcsak Líbiában, hanem Törökországban és Algériában is. Az érkezők számának növekedése részben magyarázható azzal, hogy a motivációjuk sokkal komplexebbé vált: már nem beszélhetünk egyetlen kiváltó tényezőről, hanem a különböző faktorok összefonódásáról. A gazdasági lehetőségek keresése mellett a személyes biztonság igénye, az üldöztetés és az emberi jogok megsértése mind bonyolultan összekapcsolódó motivációk, amelyek miatt emberek a lakóhelyük elhagyásáról dönthetnek. Az évek során a bevándorlók aránya is változott az olasz társadalomban: 2005-ben a lakosság 4,1 százalékát, 2010-ben a 7 százalékát, 2023-ban pedig a 8,7 százalékát tették ki (Tuttitalia, 2024). E számok mellett jelentős mennyiségű irreguláris migránsról is beszélnünk kell: jelenleg 500–800 ezer ember él az országban dokumentumok nélkül, de egyes szakértők becslése szerint e szám még ennél is magasabb (Tanács-Mandák, 2018). Ezzel együtt a menedékkérők száma is növekszik, 2008 és 2021 között Olaszországban csaknem 690 ezer kérelem érkezett a hatóságokhoz (Fontana et al., 2022).

A nagyarányú bevándorlás számtalan problémát generált, amelyek idővel komoly feszültségekhez vezettek az olasz társadalomban. Ezek példáit 2010 óta folyamatosan nyomon követhetjük, elég csak a rosarnói ültetvényeken dolgozók és a helyi lakosság közötti összecsapásra, a 2013-as lampedusai hajókatasztrófára vagy a 2017-es római kilakoltatási botrányokra gondolni. Egy idő után az olasz társadalomban megjelent a radikalizálódás és az idegengyűlölet (lásd például Daisy Osakue olasz atléta megtámadását). Emellett egyre gyakoribb lett a bevándorlás és a bűncselekmények összekapcsolása, amelyben jelentős katalizátorszerepet játszott a média. Általánosságban elmondható, hogy a megoldatlan problémák csak növelték a társadalmi feszültségeket, frusztrációt és félelmet szültek, utóbbiak pedig növekvő idegengyűlölethez és a bevándorlók további marginalizációjához vezettek (Dömös, 2019).

Állami megoldási kísérletek és külpolitikai dimenziók

Ha áttekintjük a felmerült kihívásokra adott politikai válaszokat, hullámzó törvényalkotást láthatunk. Míg kezdetben a döntéshozói szint kevéssé foglalkozott az érkezőkkel, és viszonylag későn született meg az első átfogó bevándorlási törvény (Foschi-törvény, Martelli-törvény), addig az 1990-es évek második felétől egyre szigorodó jogalkotást figyelhetünk meg. Jó példa erre a Bossi–Fini-törvény, amely Európa legszigorúbb be- vándorlási törvényeként vonult be a történelembe. 2013-at követően, többek között a Lampedusa környékén történt tengeri hajókatasztrófa hatására, ismét enyhülő szakasz következett, egy olyan időszakban, amikor az Itáliába érkezők száma rekordadatokat mutatott. Az olasz migrációs politika 2017-től ismét szigorodó szakaszba lépett, ekkor született meg az Orlando–Minniti-törvény, illetve ehhez kapcsolódóan az a kódex (Codice Condotta), amely szabályozta a Földközi-tengeren a civil mentési akciókat. Igaz, hogy az érkezők aránya a harmadára csökkent (UNHCR, é. n.), de ezek az intézkedések továbbra is csak tüneti kezelést nyújtottak, a kiváltó okokra, a helyi problémákra, vagyis a migráció push faktoraira nem voltak semmilyen hatással. 2018-tól az új, az 5 Csillag és a Liga vezette új koalíciós kormány, Matteo Salvini belügyminiszterségével, tovább szigorította a bevándorlást. Az első Salvini-dekrétum egy migrációbiztonsági intézkedéscsomag volt, amelynek következtében bővült a biztonságos államok listája, miközben a törvény növelte a kiutasításokat, és megnehezítette a humanitárius okokból adható menekültstátusz megszerzését. Ezt az intézkedést 2019 tavaszán az úgynevezett biztonsági törvény (Sicurezza bis) követte, amelynek nyomán a bevándorlással kapcsolatban további restriktív lépésekre került sor. Giuseppe Conte második, majd Mario Draghi szakértői kormánya és mindkettőnek a belügyminisztere, Luciana Lamorgese nem sokat változtatott a korábbi irányvonalon. A 2022 óta regnáló, Giorgia Meloni vezette kormánytól a bevándorláspolitikát tekintve kezdetben még radikális irányváltásra, további szigorodásra lehetett számítani, ám ez idáig úgy tűnik, nem sokban tér el az eddigi prioritásoktól. Általánosságban a mindenkori olasz migrációs politikáról azt mondhatjuk, hogy legfőbb célja az irreguláris bevándorlás csökkentése, országon kívüli feltartóztatása, vagyis elsősorban biztonsági és határrendészeti kérdésként tekint rá. A már ott lévők társadalomba illesztése nem élvez prioritást, ez sokkal inkább a civil szférára háruló feladat, ebből is következik, hogy az integrációs szabályokra a fragmentáltság jellemző (Dömös, 2019).

A fentebb vázolt kihívások tükrében és a már megismert bevándorláspolitika jellemzői alapján egyrészt nem nehéz belátni, hogy a Földközi-tenger tágan értelmezett térsége az olasz külpolitika számára hagyományosan fontos érdekszféra. Másrészt a migrációs áramlások kezelése érdekében a származási és tranzitországokkal való együttműködés és a párbeszéd a különböző humanitárius, gazdasági, politikai, biztonsági és fejlesztési kérdésekben szintén stratégiai jelentőségű. Ez a bevándorláspolitika külpolitikai dimenziója, amely tulajdonképpen a bel- és külügyek között helyezkedik el, célja pedig az, hogy egy olyan komplex jelenséget, mint amilyen a migráció, a lehető legátfogóbban, több aspektusból és minél több eszközzel tudjon kezelni. Ezek az együttműködések három nagy csoportra oszthatók: az elsőbe azok az eszközök, intézkedések tartoznak, amelyekkel kezelni lehet a migrációs hullámokat. Ilyenek az emberkereskedelem megállításához kapcsolódó intézkedések, a fokozott együttműködés, a közös határ védelme, valamint a fő migrációs útvonalak ellenőrzése vagy a hazatelepítési megállapodások. A második csoportot a fejlesztési segélyek, a közvetlen külföldi befektetések és azok eszközei jelentik, amelyek célja a migráció alapvető, kiváltó okaira ható együttműködés kialakítása. A harmadik csoport a migráció legális útjainak erősítése, vagyis a tanulmányi és munkavállalói mobilitás ösztönzése (Fontana et al., 2022). A migrációs politikát segítő külső eszközök többfélék lehetnek: beszélhetünk jogi (például hivatalos megállapodások vagy nemzetközi szerződések), politikai (például szándéknyilatkozatok) vagy operatív eszközökről (például bizonyos feltételekre vonatkozó technikai együttműködési megállapodások).

Jelen tanulmány a terjedelmi keretek miatt nem tér ki a téma egészére, így a továbbiakban elsősorban a fejlesztési segélyekről fogunk értekezni.

Az olasz fejlesztési együttműködés rendszere

Olaszország 1979 óta foglalkozik szisztematikusan a fejlesztési segélyekkel, amelyek mennyiségi és minőségi növekedése szükségessé tette a különböző földrajzi zónákban az átfogó szabályozásukat (lásd még az 1987/49. törvényt; Normattiva.it, 1987). A vonatkozó jogszabály meghatározta az érintett szerveket, az eszközöket és eljárásokat, amelyeket erős autonómia és specializáció jellemez. Fontos újítás volt, hogy a törvény nyíltan deklarálta: az együttműködések Olaszország külpolitikájának szerves részei („parte in- tegrante della politica estera dell’Italia”). Ezt kiegészíti az az elv, amely szerint Olaszország együttműködési politikájának az ENSZ és az Európai Közösség által szentesített kritériumokon kell alapulnia, elismerve ezzel a nemzetközi segítségnyújtás különböző eszközei közötti kapcsolat fontosságát. Aztán 2014-ben egy új törvényben (2014/125., Gazzetta Ufficiale, 2014) egyrészt aktualizálták és rendszerezték a nemzetközi közösségben időközben kiforrott témákat, eszközöket, beavatkozási módszereket és hivatkozási elveket; másrészt az olasz fejlesztési együttműködési rendszert az uniós partnerországokban érvényesülő modellekhez igazították. A törvény 2. cikke kimondja: „Az olasz együttműködési politika a helyi fejlődés előmozdításával, valamint a bevándorlóközösségek és a származási országaikkal fenntartott kapcsolatai révén hozzájárul a partnerországokkal közös migrációs politikákhoz, amelyeket az emberi jogok védelme, valamint az európai és nemzetközi normák tiszteletben tartása ösztönöz” (2014/125. törvény, Gazzetta Ufficiale, 2014). Azaz a fejlesztési együttműködések céljai között szerepel, hogy a kooperáció járuljon hozzá a migrációs kihívások kezeléséhez.

A törvény meghatározta az együttműködési rendszer új irányítási struktúráját is, amelyet a jobb átláthatóság érdekében röviden ismertetünk. A fejlesztési együttműködési rendszer politikai irányításával a Külügy- és Nemzetközi Együttműködési Minisztériumot (továbbiakban Külügyminisztérium) bízta meg. A külügyminiszter felelős a mindenkori fejlesztési együttműködések koordinációjáért és politikáiknak a koherenciájáért, amiben a Fejlesztési Együttműködési Minisztériumközi Bizottság (Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo, CICS) iránymutatásai segítik. A CICS olyan minisztériumokból álló igazgatóság, amelyek a fejlesztési együttműködési tevékenységek körébe tartozó ügyekben hatáskörrel rendelkeznek. A külügyminiszter felelős a fejlesztési együttműködési politika végrehajtásának ellenőrzéséért és felügyeletéért is, valamint Olaszország politikai képviseletéért az illetékes nemzetközi és európai uniós fórumokon.

Ekkor jött létre az Olasz Fejlesztési Együttműködési Ügynökség is (Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, AICS), amely növelte a szakmaiságot azzal, hogy lehetővé tette a már meglévő erőforrások maximális kihasználását és újak bevonását is. Az AICS az a szerv, amely intézményesen meg lett bízva a fejlesztési együttműködések végrehajtásával a migrációt is érintő olyan célok tekintetében, mint a szegénység felszámolása, az egyenlőtlenségek csökkentése, a fenntartható fejlődés előmozdítása, az emberi jogok és az egyének méltóságának megerősítése, a konfliktusok megelőzése és a béketeremtési folyamatok támogatása. Az ügynökség a Külügyminisztérium irányítási és felügyeleti hatáskörébe tartozik, ugyanakkor szervezeti, szabályozási, igazgatási, vagyoni, számviteli és költségvetési autonómiával rendelkezik. A kormány által jóváhagyott hároméves tervezési dokumentuma tartalmazza azokat az iránymutatásokat és stratégiákat, amelyek keretein belül rugalmasan működhet (Corte dei Conti, 2022). Az AICS-nak két általános irányítású irodája (Róma és Firenze) mellett tizenkilenc központja van világszerte: a szubszaharai Afrikában, a Földközi-tenger medencéjében, a Balkánon, Amerikában és Ázsiában. A legtöbb iroda Afrikában (9) és Ázsiában (6) található, ami utal az olasz fejlesztési politika hangsúlyaira.

A legköltségesebb, vagyis a kétmillió eurót meghaladó intervenciók esetén az ügynökség a Külügyminisztériummal vegyes bizottságot (Comitato congiunto) állít fel. Ez határozza meg (a törvényben előírt egyéb feladatok mellett) az éves programszervezést az országok és beavatkozási területek tekintetében. A kétmillió euró összeghatárig terjedő kezdeményezéseket az AICS igazgatója hagyja jóvá, és ezeket ő ismerteti a bizottsággal.

Az olasz fejlesztési együttműködés rendszerében még egy fontos szereplőt meg kell említenünk, a Nemzeti Fejlesztési Együttműködési Tanácsot (Consiglio nazionale per la cooperazione allo sviluppo), amelynek az a feladata, hogy javaslatokat és véleményeket fogalmazzon meg a fejlesztési együttműködéssel kapcsolatos kérdésekben, különös tekintettel az olyan területekre, mint a politikai döntések, a stratégiák, az iránymutatások, a programok, a beavatkozási formák, valamint azok hatékonysága és értékelése. E testület tagjai között nemcsak állami résztvevők, hanem a magánszektor profitorientált és nonprofit szereplői, szervezetei is ott vannak (Dömös, 2024).

Az olasz fejlesztési együttműködés főbb jellemzői

A fejlesztési együttműködéseknek különböző típusaik léteznek, amelyek közül a legmegfelelőbb kiválasztása függ a partnerország adottságaitól, valamint a beavatkozás nagyságától és típusától, amelyről Olaszország esetében a CICS a saját kritériumai szerint dönt.

A bilaterális együttműködések elsősorban a hároméves tervezési dokumentumban prioritásként megjelölt államoknak szólnak, amelyek közül a 2019–2021-es, majd a 2021–2023-as időszakban is kiemelt fókuszban voltak az afrikai országok. A legutóbbi tervben húsz országból tizenegy afrikai volt (Triennale, 2021–2023). Az idők során Olaszország politikai, gazdasági, kulturális és fejlesztési együttműködési szinten szoros kapcsolatokat épített ki az elsőbbséget élvező országokkal, s továbbra is folyamatos és stabil fellépést kíván biztosítani. Az együttműködések okait tekintve természetesen ugyanígy beszélhetünk a migrációról és a megállításához fűződő stratégiai érdekekről is. Igaz, hogy a bilaterális fejlesztési együttműködések elsősorban a kiemelt országokra összpontosulnak, de nem zárják ki a más földrajzi területeken való beavatkozás lehetőségét sem (Triennale, 2021–2023).

Fejlesztési segélyezések multilaterális formában, nemzetközi szervezetekkel való együttműködésen keresztül is megvalósulhatnak. Olaszország közreműködésére a fejlesztés multilaterális dimenziójában elsősorban a különböző fejlesztési bankok és alapok tőkéjének társfinanszírozása révén kerül sor, továbbá fontos a különböző nemzetközi szervezetek költségvetésének és tevékenységeinek támogatása, amelyek közül kiemelkednek az ENSZ szakosított intézményei. De idetartoznak a nemzetközi szervezet(ek) által az adományozó ország(ok) pénzügyi hozzájárulásával végrehajtott kezdeményezések is. Itália az Európai Unión belül is részt vesz a fejlesztési támogatások elosztásának meghatározásában, és a hivatalos olasz fejlesztési támogatások közel egyharmada az Európai Bizottságon keresztül kerül a rendeltetési helyére (Camera.it, é. n.).

Ahogy más államok, úgy Olaszország esetében is a költségvetésben a nemzetközi együttműködésre elkülönített pénzeszközök csak egy részét képezik az ország hivatalos fejlesztési támogatásainak, mivel azok egy sor más pénzügyi műveletet is magukban foglalnak, így például a multi- vagy bilaterális megállapodásokban az adósságok csökkentését vagy elengedését.

A fejlesztési segélyek növelése az ENSZ által is meghatározott nemzetközi cél, amelynek értelmében 2030-ra a fejlett országok ODA-hozzájárulásának (Official Development Assistance) el kellene érnie a GNI 0,7 százalékát. Olaszország esetében 2017-ben a fejlesztési támogatás 0,3 százalékkal csúcsot döntött, ami 2019-re a bruttó nemzeti jövedelem 0,22 százalékára esett vissza (Corte dei Conti, 2022). 2020-ban Olaszország abszolút értékben az OECD DAC-országok (Development Assistance Committee) között a tizedik helyen állt; három és fél milliárd eurót szánt az ODA-ra. Ha a GNI és az ODA arányát tekintve vizsgáljuk meg a kérdést, akkor a huszadik helyre került (0,22%), amely érték alacsonyabb volt, mint az eredetileg erre az évre kitűzött 0,3 százalékos cél (Openpolis, 2023a).

A 2020-as adat tulajdonképpen visszatérést jelentett a 2015-ös ODA-értékhez, amely – főleg a donor országban tartózkodó menekülteknek (rifugiati nel paese donatore) juttatott segítség miatt – 2016-ban és 2017-ben magasabb volt, ahogy azt az 1. ábra is mutatja. Ez a tétel 2010-ben még jóval alacsonyabb volt, az ODA 0,12 százalékát tette ki, ám ahogy a migrációs trendek változtak, és egyre nagyobb volumenű bevándorlással kellett számolni, jelentősen megnőtt: 2012 és 2016 között 9-ről 32,7 százalékra (Openpolis, 2023b). Ez az elem gyakorlatilag azt jelentette, hogy nem utalták át más országoknak a pénzeszközöket, de beleszámított az ODA-ba, amelyet ezért a valóságosnál nagyobb mértékben növelt. 2018-tól nemcsak ez a tétel, hanem a bilaterális és multilaterális együttműködésekre szánt összegek sem nőttek jelentősen, így összességében csökkentek a fejlesztési segélyek. Ebben az összefüggésben nem az a probléma, hogy az érkező menekülteknek segítséget nyújtanak, hanem az, hogy a származási országokban is szükség lenne még több olyan együttműködési projektre, amely fejlesztési segélyek támogatásával valósul meg, és ezáltal csökkenti az elvándorlást.

1. ábra: Olaszország hivatalos fejlesztési támogatásának (ODA) három fő eleme, 2010–2021, millió euró

Forrás: Openpolis, 2023b (a szerző fordítása)

2021-re a segélyek aránya a GNI-hoz viszonyítva az OECD DAC-országok közül Olaszországban növekedett a legnagyobb mértékben, 0,29 százalékra, majd 2022-re elérte a 0,33 százalékot (OECD, 2021–2022). Ennek oka nagyrészt a menekültekre fordítandó tétel volt, amely – a migrációs trendek változásával összhangban – ismét nőtt. Ennek ellenére Itália egy év alatt az ODA/GNI arányát mutató 2022-es országlistán a tizenhatodikról a huszonegyedik helyre esett vissza, vagyis voltak olyan országok, amelyek jobb eredményt értek el (2. ábra). Mindez azt is jelenti, hogy Itália még mindig nagyon messze van az ENSZ 0,7 százalékos céljától, amelyet más országok (Luxemburg, Svédország, Norvégia vagy Németország) már elértek. Ráadásul Olaszország egy másik adat szerint sem teljesít túl jól: az ENSZ fenntartható fejlődéssel kapcsolatos menetrendje alapján a GNI 0,15–0,20 százalékát a legkevésbé fejlett országoknak kellene eljuttatni, és Itália esetében ez az érték 2022-ben csupán 0,05 százalék volt (Openpolis, 2024a).

2. ábra: Az OECD DAC-országok rangsora a hivatalos fejlesztési támogatások bruttó nemzeti jövedelemhez viszonyított aránya szerint (2022)

Forrás: Openpolis, 2024b (a szerző fordítása)

A 2021–2023-as költségvetési törvény (2020/178., Gazzetta Ufficiale, 2021–2023) összesen 5,35 milliárd eurót különített el a 2021-ben végrehajtandó fejlesztési támogatásokra, míg a tavaly év végén kiadott OECD-jelentés a 2022-es évről már hatmilliárd eurót említ. Az adatok azt mutatják, hogy a segélyekre fordítandó összegek tovább növekednek (vö. 2020), de minden bizonnyal azok hatékony elosztására is szükség van. A hivatalos dokumentumok szerint a fejlesztési támogatások jelentős részét a Belügyminisztérium forrásai adták, és ezeket nagyrészt a migrációs vészhelyzetre és különösen az Olaszországban tartózkodó menekültek és menedékkérők támogatásához szükséges tevékenységek finanszírozására fordították (Corte dei Conti, 2022).

A humanitárius segélyek

A következőkben a fejlesztési együttműködés egyik sajátos területét, nevezetesen a humanitárius vészhelyzeti beavatkozásokat vesszük górcső alá. 2021- től az összes (több mint kétszáz) ilyen határozat megtalálható az olasz Külügyminisztérium honlapján (3. ábra), így ez a terület – a migráció szempontjából is – alkalmas a részletesebb elemzésre.

Olaszország a különböző emberi vagy természeti katasztrófák során is segítséget biztosít: elsősorban az ENSZ különböző intézményeinek felhívására, azok támogatására, illetve közvetlenül a humanitárius katasztrófa után különböző gyorssegélyek formájában. Emellett az ENSZ Humanitárius Segítségnyújtási Raktárával (UNHRD) együttműködve részt vesz a humanitárius szállítmányok szervezésében, hogy minél előbb ki lehessen elégíteni az érintett közösségek alapvető szükségleteit. Itália az ezt követő szakaszokban, vagyis a helyreállításban és a vészhelyzet utáni, fejlődést elősegítő időszakban is gyakorta szerepet vállal. Közreműködik a stabilizációs és újjáépítési, valamint az intézményesítési folyamatokban, de a katasztrófák megelőzésében vagy az azokra való felkészülés támogatásában is tevékeny szereplő. Különböző eszközök segítségével kapcsolódik be a humanitárius segélyezés folyamatába: különféle szervezetek (az ENSZ szakosított szervei, a Vöröskereszt) finanszírozásával, többoldalú kezdeményezések elindításával, valamint ezek anyagi hátterének biztosításával, az Olasz Fejlesztési Együttműködési Ügynökség által létrehozott alapokon keresztül (Esteri.it, é. n. b). A humanitárius beavatkozásokról a mindenkori külügyminiszter dönt, az AICS pedig e döntések, projektek végrehajtója. Az Olaszország által indított humanitárius segítségnyújtások – több terület mellett – a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek védelmét is kulcsfontosságú elemként jelölik meg (Esteri.it, é. n. b).

3. ábra: Az olasz humanitárius segélyekről szóló határozatok száma éves bontásban, 2021–2023

Adatok forrása: Esteri.it, é. n. b

Olaszország 2020-ban a humanitárius segélyek legnagyobb részét, a jóváhagyott összeg 59 százalékát (azaz 128 millióból 75 millió eurót) nemzetközi szervezetek multilaterális kezdeményezéseinek finanszírozására fordította. A kétoldalú kezdeményezések 49 millió eurós támogatásban részesültek, ami a jóváhagyott összeg 38 százaléka. Szintén ez évben négymillió eurót, azaz a jóváhagyott költségvetés három százalékát különítették el a nemzetközi szervezetek által végzett humanitárius aknamentesítési beavatkozások végrehajtására. A földrajzi megoszlást illetően a határozatokat elemezve azt láthatjuk, hogy a pénzügyi források legnagyobb részét Afrikának (42%) és a Közel-Keletnek (31%), míg kisebb összegeket Ázsiának (6%), Latin-Amerikának (2%), illetve Európának (1%) juttattak (Corte dei Conti, 2022).

Az elemzés arra is rámutatott, hogy a humanitárius segélyeket több csoportra lehet osztani: beszélhetünk a civil szervezetek különböző projektjeinek, szolgáltatásainak a támogatásáról (például WFP műszaki szolgáltatások és szállítás, 2022/44. határozat), országok segítéséről (például Szudán, 2021/58.) vagy a civil szervezetek általános tá- mogatásáról (például Nemzetközi Vöröskereszt és Félhold, 2023/15.). Lehet szó egy-egy ország civil szervezeteken keresztül történő donációjáról (például Szíria, 2023/1.) vagy egy ország több civil szervezeten keresztül megvalósított segélyezéséről (például Mali, 2021/2.). De láthatunk olyan programot is, amely több országot támogat (Dél-Szudán, Etiópia és Uganda, 2022/57.). A segélyek korlátozódhatnak egy specifikus területre (migrációs vészhelyzet Nigerben, 2023/22.), de kiterjedhetnek több szektorra is (Eritrea, 2023/17.) (Esteri.it, é. n. a).

A határozatok alapján azt is megállapíthatjuk, hogy Itália számára vannak kiemelten fontos régiók (4. ábra). Elsősorban Afrikára, és nem csupán az Olaszországnak hagyományosan fontos országokra fókuszál (Líbia, Tunézia, Eritrea vagy Etiópia), hanem a szubszaharai térségre is kiemelt figyelmet fordít. 2022 és 2023 egyértelműen Afrikaközpontú volt, negyvenkét és tizennégy határozattal. Szintén hangsúlyos a közel-keleti régió: Szíria, Libanon, Jordánia és Palesztina voltak a leginkább támogatott országok. Az ázsiai régióból meg kell még említeni Afganisztánt, amely elsősorban 2021-ben és 2022-ben kapott jelentős humanitárius segítséget Olaszországtól, majd – ahogy a diagram csökkenő arányain is látható – 2023-ban mindössze egyszer.

Ha a migráció szempontjából vizsgáljuk meg e határozatokat, azt láthatjuk, hogy az ilyen típusú humanitárius segélyek minden évben tíz eset körül mozogtak, és az összegekben nincsenek jelentős eltérések. A legtöbb egyértelműen a migrációval kapcsolatos humanitárius segélyt 2021-ben osztották ki, ekkor tizenhárom alkalommal, elsősorban az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságán keresztül Szíria és Palesztina, valamint Afganisztán és további négy alkalommal afrikai országok részesültek benne. A 4. ábrán az „egyéb” részbe a nemzetközi szervezeteknek nyújtott humanitárius segélyek, a humanitárius alapok támogatása, valamint további segítségben részesülő országok kerültek (Latin-Amerikából, Ázsiából, a Balkánról, Európából). Látható, hogy ez a kategória 2023-ban növekedett, aminek hátterében az ukrán válság és az országnak juttatott jelentős olasz humanitárius támogatások állnak.

4. ábra: A humanitárius segélyek eloszlása 2021 és 2023 között (%)

Adatok forrása: Esteri.it, é. n. b.

A vizsgált határozatokból is egyértelműen megállapítható, hogy az elmúlt években a leginkább támogatott területek Itália számára jelentős kibocsátó országok, régiók voltak, és a migráció ily módon is történő kezelése, szabályozása az ország elemi érdeke. Annak ellenére, hogy 2023-ban csökkent a humanitárius segélyek száma (3. ábra), nem mondhatjuk, hogy a Meloni-kormányzat ne volna elkötelezett a fejlesztési együttműködések iránt. Elég csak a Mattei-tervre gondolni, amelyről az idén januári Olaszország–Afrika-csúcson a kormányfő azt mondta: „Ez egy konkrét stratégiai beavatkozási terv, amely néhány közép- és hosszú távú prioritásra, az oktatásra és képzésre, az egészségügyre és a mezőgazdaságra, a vízre és az energiára összpontosít” (Pascale, 2024). Vagyis Olaszország egyértelműen újra akarja indítani Afrika-kapcsolatait, amelyeknek továbbra is fontos vetülete a migráció kérdésköre. Meloni számára kulcskérdés, hogy miként kezeli a bevándorlást, amelyet a tranzit- és származási országokkal kötött megállapodások révén szeretne kordában tartani. E törekvések pedig minden bizonnyal nemcsak politikai szinten, hanem a fejlesztési együttműködésekben is még nagyobb teret fognak nyerni.

Konklúzió – kritikák és további kutatási irányok

A tanulmány célja az volt, hogy az Olaszország felé irányuló bevándorlás tanulmányozásához új elemeket adjon azáltal, hogy bemutatja a bevándorláspolitika külpolitikai dimenzióit és egyik eszközét, a fejlesztési segélyeket. Az írás egy olyan kutatási irány bevezető eleme, amely nemcsak a magyar, de az olasz szakirodalomban is frissnek számít. Ezért az olasz migrációs trendek és bevándorláspolitika rövid áttekintése mellett fontosnak tartottuk az olasz fejlesztési együttműködési rendszer ismertetését, általános jellemzőinek bemutatását is. Nemcsak arra az evidenciának tekinthető tulajdonságra kívántuk felhívni a figyelmet, hogy ezek a segélyek fontos eszközei a migráció helyben történő kezelésének, hanem migráció-szempontú jellemzőik leírását is célul tűztük ki. Az olasz humanitárius segélyek 2021 és 2023 közötti több mint kétszáz határozatát részletesen áttanulmányozva e segélyek néhány – a migráció szempontjából ugyancsak – fontos vonását is bemutattuk. Ugyanakkor a jövőben további mélyfúrásokra, egy-egy terület, eszköz, együttműködés összehasonlító analízisére is szükség van. A tanulmány konklúziójaként a kutatás során felmerült kritikai észrevételeket és a további kutatási irányokat vázoljuk fel.

Az olasz migrációs helyzetet szemlélve könnyen belátható, hogy egy ilyen komplex jelenség esetében csak sokrétű, hosszú távban gondolkodó és szerteágazó menedzselés vezethet célra. A kihívások kezelése során fontos dimenzió lehet a „kifelé” tekintés, az országhatárokon túlmutató megoldások keresése. Ez a kifelé fordulás, externalizáció nem idegen az Európai Uniótól, ám egyes országokra vetítve ritkábban foglalkoznak vele. Olaszország esetében is ezt tapasztalhatjuk. A tanulmányban igyekeztünk rámutatni, hogy a migráció határokon átívelő kezelése nem kizárólagos, de fontos kiegészítő eleme lehet az olasz bevándorláspolitikának. Ennek egyik sajátos területe a fejlesztési együttműködés. E rendszert vizsgálva néhány kritikai megjegyzést is megfogalmazhatunk. A fejlesztési együttműködések szervezeti felépítésének tanulmányozása rávilágított e terület nehézségeire is: a széttagoltságra, a túlzott bürokráciára, az adatok és információk nehézkes áramlására, ami miatt lassulnak a folyamatok is, és könnyen kialakulhatnak szürke zónák, amelyek problémát okozhatnak az összehangoltságban, és átfedéseket eredményezhetnek. Emiatt nemcsak a szakértők, hanem a területet ismerő minisztériumi megkérdezettek is kiemelték, hogy hasznos lenne egy „irányítóközpont”, ahol minden feladat, információ és végrehajtás átláthatóbb lenne. Ezzel az olasz segélyezési politika is összehangoltabbá és hatékonyabbá válna. Egy központosítottabb struktúra lehetővé tenné azt is, hogy már a hároméves tervezési dokumentumban is nagyobb koherenciát és komplementaritást biztosítsanak, nemcsak az azonos földrajzi területeket érintő kezdeményezések, hanem a szakpolitikák meghatározása tekintetében is (Corte dei Conti, 2022). Ez a kutatást is segítené, hiszen így például olyan témákban is könnyebb lenne az információk összegyűjtése, rendszerezése és adott szempont(ok) szerinti vizsgálata, mint a migráció. Itt említhetjük az együttműködések éves beszámolóját is, amelynek kiadása rendszertelen, így ez is nehezíti a szisztematikus kutatást. Az is láthatóvá vált, hogy a kül- és bevándorláspolitikának van egy közös metszete, ahol a hatáskörök átfedése következetlenségekhez és további átfedésekhez vezethet. Éppen ez az a terület, ahol fontos lenne jobban bevonni az AICS-ot, hiszen a származási országokról mélyebb ismeretekkel és hasznosítható tapasztalatokkal rendelkezik, amelyek a migrációt érintő kérdésekben, például a visszatoloncolásban és az ebben érintett személyek újbóli integrációjában is segíthetne (Dömös, 2024).

A fejlesztési együttműködések földrajzi eloszlásához is fűzhetünk néhány lényeges megjegyzést. Olaszország számára Afrika nemcsak a humanitárius, hanem általában a fejlesztési segélyek vonatkozásában is kiemelt partner, és nem kizárólag a hagyományosan az érdekzónájába tartozó területek, hanem a szubszaharai térség is. E partnerség sokáig az adósságelengedésekben nyilvánult meg, de az utóbbi években egyértelműen Afrika-fókusz jelent meg e téren. A különböző hozzájárulások, illetve a legutóbbi Mattei-terv is ezt bizonyítja. Ezért a partnerség migráció-szempontú elemzése, egyes országok, térségek (Mozambik, Afrika szarva, Észak-Afrika, Száhel-övezet) részletes vizsgálata fontos jövőbeli kutatási irány. Az is világosan kirajzolódik, hogy e segélyek egyik nyilvánvaló célja a migráció helyben kezelése. Ezzel kapcsolatban meg kell említeni a civil szféra részéről (lásd például a Gcap – Coalizione Italiana Contro la Povertà jelentését; Gcap Italia – Engim Internazionale, 2018) gyakorta megjelenő bírálatot, miszerint a jelenlegi stratégia a feltételezett rövid távú biztonságra összpontosít, anélkül, hogy figyelembe venné például a fenntartható fejlődést, az egyetemes emberi jogokat, egyszóval nincs a jövőre vonatkozó perspektívája. Jelentésében a Gcap a fejlesztési segélyeket általában is kritikával illeti, hiszen ezek szerinte az állam azon célját szolgálják, hogy a migrációt országhatárokon kívül tartsa. Ezzel szemben a civil szféra elsősorban a humanitárius folyosók létrejöttét szorgalmazza.

A humanitárius folyosók 2015-ben aláírt többoldalú megállapodások alapján jöttek létre, amelyeket a Külügy- és Belügyminisztérium, valamint civil szervezetek, a Sant’Egidio közösség, az Evangelikál Egyházak Szövetsége és a valdens egyház írt alá. Ezek a folyosók tulajdonképpen olyan mechanizmusok, amelyek lehetővé teszik a nemzetközi védelemre szoruló személyek biztonságos és legális áthelyezését a menedékjogot nyújtó első fogadó országból Olaszországba (Dömös, 2023a). Ezek formálisan véve nem két ország közötti, hanem különböző szereplők, akár civil szervezetek által aláírt megállapodások. Fontos eszközök, amelyek segítik a kibocsátó ország és a fogadó országok közötti együttműködést. A civil kezdeményezések vizsgálata e témakörben azért is releváns, mert azok képesek a nehéz helyzetekben gyorsan beavatkozni, informális összeköttetéseket teremteni az intézményekkel, és bizalmi kapcsolatot kiépíteni a helyi közösségekkel. A bevándorlás kezelésében olyan hasznos tapasztalatokkal rendelkeznek, amelyek jó gyakorlatként jelenhetnek meg a fejlesztési együttműködések terén is, de további innovatív együttműködések és új irányok kialakításában is nagyon sokat segíthetnek (lásd még Dömös–Tarrósy, 2019). A humanitárius folyosók és a civil szervezetek szerepvállalása e területen fontos kutatási irány.

A fejlesztési segélyek elosztásáról is lényeges megállapításokat tehetünk. Olaszország számára fontos lenne a segélyek stabilabb növelése: például ha a migrációs helyzet úgy kívánja, fenntartva és emelve a menekülteknek a donor országban adott segélyt, ám ezzel együtt fokozva a bilaterális és multilaterális együttműködéseket is. Így ha a menekültek támogatására kevéssé van szükség (ahogy például 2018 és 2021 között), az ODA akkor sem fog csökkenni, a pénzeszközök nem maradnak az országban, és nemcsak inflált támogatások fogják okozni a növekedést. Ehhez a segélyezés terén minden bizonnyal paradigmaváltásra, a segélyek fokozására és diverzifikálására van szükség. Olaszországnak a források elosztása és növelése mellett az is elemi érdeke, hogy az országon kívül olyan típusú programokat támogasson, amelyek a származási országokban valóban hatékony projekteket, tevékenységeket hoznak létre, így csökkentve az elvándorlást. Ugyanakkor, ahogy láthattuk, nem kizárólag az ilyen típusú segítségnyújtásra kellene koncentrálnia.