Absztrakt

A Helyi Közösségi Akadémiák (HKA) hálózata a 2010-es évek egyik legjelentősebb közösségi alapú jövőtervezési kísérletének tekinthető. Mivel azonban a HKA alapjául szolgáló projekt 2015. május 31. után már nem folytatódott, a hálózat kiteljesedésére nem kerülhetett sor. A tanulmány arra a kérdésre keresi a választ, hogy képes volt-e a HKA hálózatában való részvétel számottevően javítani a részt vevő hetvenhét önkormányzat sikerességén az azóta eltelt egy évtized alatt. A sikerességet az önkormányzati bevételekkel modellező empirikus vizsgálat rámutatott, hogy ennek a torzóban maradt jövőtervezési kísérletnek az eredményei meglehetősen korlátozottnak tekinthetők. Ennek megfelelően érdemes lenne átgondolni, hogy egy HKA-típusú kísérlet újraindulása esetén a kevésbé jól teljesítő résztvevők – különösen a fejletlenebb települések önkormányzatai – miképpen vonhatók be eredményesebben egy efféle közösségi jövőtervezésbe.

Kulcsszavak: önkormányzat, településfejlesztés, vidékfejlesztés, közösségfejlesztés, önkormányzati bevételek, sikeresség

DOI: 10.56699/MT.2025.3.4

A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Magyar Országgyűlés, 2011) a neoweberi állam (re)centralizációs törekvéseinek jegyében jelentős mértékben újragondolta az önkormányzatokra vonatkozó szabályozást. Egyrészről az önkormányzatok intézményfenntartási, hatósági feladat- és hatáskörei jelentősen visszaszorultak, másrészről tevékenységük súlypontja a településfejlesztés, vállalkozásfejlesztés, közösségfejlesztés, lényegében a településmenedzsment felé tolódott el (Monitoringjelentés, 2015: 4). A megváltozott szabályozási kontextus olyan innovációs készségeket tesz szükségessé, amelyekkel ezek az önkormányzatok – főként a kis népességszámú, periferikus területen fekvők – nem feltétlenül rendelkeznek. A nehézségek megoldásának egyik lehetséges útja az Európai Unió LEADER-megközelítéséhez^[1]A betűszó a francia „Liaison entre actions de développement de l’économie rurale” (magyarul: Közösségi kezdeményezés a vidék gazdasági fejlesztése érdekében) kifejezés … Részletek és

(a 2014–2020-as programozási időszaktól) a közösségvezérelt helyi fejlesztés (Community Led Local Development, CLLD) módszertanához illeszkedő fejlesztési filozófia adaptálása. Ennek gyökereit leginkább a kortárs vidékfejlesztési diskurzus keretei között értelmezendő Új Vidék Paradigmához (New Rural Paradigm) köthetjük, amely szerint a vidékfejlesztési politikáknak arra kell törekedniük, hogy a különböző feladatokra rugalmas intézkedésekkel, többek között a különböző érdekelt felek együttműködésével és mozgósításával lehessen reagálni (OECD, 2006; Horlings–Marsden, 2014). Az Európai Unió vidékfejlesztési politikáján belül az 1990-es évektől jelentek meg az Új Vidék Paradigmával rokonítható törekvések. Elsőként az 1991-ben elindult – 1991 és 2006 között közösségi kezdeményezésként, 2007 és 2013 között pedig már az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap egyik tengelyeként funkcionáló – LEADER-programok említendők meg. A LEADER keretei között a köz- és magánszféra sajátos partnerségeként (public-private partnership, PPP) értelmezhető helyi kezdeményezések, úgynevezett helyi akciócsoportok (local action groups) jöttek létre. Ezek egyrészről helyi vidékfejlesztési stratégiákat dolgoztak ki, másrészről a rendelkezésükre álló vidékfejlesztési forrásokat helyben, pályáztatás útján osztották szét olyan projektekre, amelyek összhangban állnak ezekkel a stratégiákkal. A LEADER a 2014 és 2020 közötti programozási időszaktól a korábbinál kevésbé intézményesült formában mint LEADER-megközelítés van jelen az uniós szintű fejlesztéspolitikák keretei között (Európai Bizottság, é. n.).

A 2014–2020-as programozási időszaktól bevezetett CLLD uniós fejlesztéspolitikai eszköz maga is a LEADER-megközelítés alapzatán áll. A korábbi LEADER-programokhoz képest a CLLD legfontosabb újdonsága talán a közösségvezérelt helyi fejlesztés fogalmának kiterjesztése. Az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap mellett immár az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap és az Európai Tengerügyi, Halászati és – 2021-től – Akvakultúra Alap által is támogatható CLLD esetében halványulni látszik a vidékfejlesztéshez kötöttség. Ehelyett – az Európai Parlament és Tanács 1303/2013/EU rendelete 32. cikk (2) bekezdésének értelmében – az általában véve vett szubregionális lépték vált a támogatás fő kritériumává (Európai Parlament, 2013). Ezzel együtt bizonyos tagállamok – így Ausztria és a Cseh Köztársaság – kezdetben továbbra is főként vidékfejlesztési támogatásként értelmezték a CLLD-t (Miller 2014: 305). Összességében azonban a tagállamok többsége már a kezdetektől felismerte a CLLD vidékfejlesztésen túlmutató jelentőségét. Magyarországon például kifejezetten az arra jogosult városok alkalmazhatták a CLLD eszközt a 2014–2020-as programozási időszakban, mégpedig a strukturális alapok tematikus célkitűzései között szereplő, a „Társadalmi befogadás előmozdítása és a szegénység elleni küzdelem” vagy „A foglalkoztatás és a munkavállalói mobilitás ösztönzése” elnevezésű célkitűzések megvalósítása érdekében (Magyarország Kormánya, 2023).

A LEADER-megközelítés ettől függetlenül továbbra is kiemelt figyelmet szentel a kis népességszámú, periferikus területen fekvő – tehát a vidékfejlesztés hagyományos terepének számító – településeknek. Mivel az ilyenek esetében a már említett innovációs készségek kialakítása az ottani financiális, humán- stb. erőforrások szűkössége miatt jelentős nehézségekkel jár, törvényszerűen megnő a LEADER-megközelítésre támaszkodó fejlesztéspolitikai kísérletek úgynevezett down-up jellegének jelentősége. Kissé konkrétabban: bár a LEADER-rel kapcsolatban többnyire az alulról szerveződő (bottom-up) jellegét szokás kiemelni, a valóság jóval összetettebb. A kereteket ugyanis első lépésben az EU, második lépésben pedig a tagállami szint határozza meg, ugyanakkor „a szakpolitikák kialakítása nem csak felülről lefelé történik, mivel különböző konzultációs folyamatok útján az alsó szint is ad információkat és javaslatokat az új szabályozásokra” (Pollermann et al., 2014: 5). A következőkben ennek a down-up folyamatnak a működését tesszük érzékletesebbé egy hazai esettanulmány segítségével. Egy olyan, eredendően felülről lefelé építkező intézménynek, a Helyi Közösségi Akadémiák (HKA) hálózatának a történetét mutatjuk be, amely szerencsésebb csillagzat alatt működve képes lehetett volna kis népességszámú, periferikus területen fekvő településeinket felkészíteni (edukálni) arra, hogy a későbbiekben ne csupán haszonélvezőivé, de akár aktív alakítóivá is váljanak a fejlesztéspolitikai diskurzusnak. A HKA kudarca – illetve a kudarc ellenére is kimutatható részeredmények – fontos tanulságokkal szolgálhatnak a jövőbeli fejlesztéspolitikák számára.

A HKA hálózata

2013. május 14-én az Új Széchenyi Terv Államreform Operatív Program (ÁROP) keretein belül a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (az ÁROP irányító hatósága a 2007 és 2013 közötti programozási időszakban) a „Képzés a konvergenciarégiókban lévő önkormányzatoknak” tárgyban felhívást tett közzé (Magyarország Kormánya Pályázati Portál, 2013), melyre a 2013. október 8-án kelt támogatási szerződés tanúsága szerint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem (NKE) az ÁROP 2.2.22-2013-2013-0001 számon regisztrált sikeres pályázatot nyújtott be (Támogatási szerződés, 2013). A pályázati felhívás alapján kidolgozott projekt a települési önkormányzatok önmenedzselési képességeit az önkormányzatoknál foglalkoztatott köztisztviselők felkészültségének javításán keresztül kísérelte meg kibontakoztatni. A személyes képességek fejlesztésén alapuló, a fenntartható önkormányzati fejlődést segítő „egyéni és közösségi szemléletformálás” (Fási, 2023: 128) ennek megfelelően három csatornán (pilléren) keresztül indult el:

1. egy korszerű kommunikációs platformmal (I. pillér – köztisztviselők és kormánytisztviselők komplex továbbképzése korszerű módszerekkel);
2. a helyi köz- és civil szereplők partnerségén alapuló részvételi tréninggel (II. pillér – közösségi stratégiaalkotó tréningek);
3. valamint egy szakirányú továbbképzéssel (III. pillér – önkormányzati szaktanácsadó szakirányú továbbképzés) (Monitoringjelentés, 2015: 13).

A bennünket leginkább érdeklő II. pillér kereteit a HKA hálózatának kialakítása határozta meg. Ehhez első lépésben hetvenhét ötezer fő alatti lakosságszámú önkormányzatot választottak ki pályázati úton. A HKA-hálózat nyitott volt az uniós átlag 75 százaléka alatti GDP/fő értékekkel jellemezhető úgynevezett konvergenciarégiókban^[2]2014-ben a Budapest és Pest megye (a 2018. január 1-je előtt létező Közép-Magyarország NUTS 2 régió) területén található önkormányzatok kivételével Magyarország minden … Részletek fekvő minden önkormányzat számára, bár a hátrányos helyzet, a helyben működő nemzetiségi önkormányzat léte, valamint a szintén ÁROP-finanszírozású, Önkormányzati Szervezetfejlesztés című 2009-es programban való részvétel előnyt jelentett az elbírálás során.

A HKA hálózatának elsődleges célja az volt, hogy a helyi együttműködés kultúrájának erősítése érdekében segítse a szóban forgó önkormányzatok stratégiai tervezési kompetenciáinak javítását. Ehhez a szervezők meglátása szerint helyi bázisú közösségi fejlesztési stratégiák kidolgozásán keresztül vezethetett az út, az NKE pedig térítésmentes képzési és tréningprogram keretében, szakértő trénerek közreműködésével támogatta a folyamatot. A szakértő segítség – a HKA elméleti atyjával, Gáspár Mátyással készített interjúm tanúsága szerint – „részben az úgynevezett közösségi jövőtervezés amerikai, majd az EU-s CLLD (Community Led Local Development) elvi és módszertani hátterén” alapult (Buskó, 2024). Az így kidolgozott metodikai rendszert elsőként négy településen – Becsehely, Zalalövő (Zala megye), Dunaalmás (Komárom-Esztergom megye) és Pári (Tolna megye) – próbálták ki, pilotjelleggel (Belényesi, 2015: 17). A tapasztalatok összegzését és a módszertan tökéletesítését követően megkezdődhetett a stratégiai országjárás. A HKA-programok többségének megvalósítására 2014 második felében és 2015 első két hónapjában került sor, és lényegében az összes részt vevő önkormányzat (a továbbiakban: a résztvevők) esetében mérhető eredményeket hozott. A 2015 végén publikált összegző kiadvány szerint ekkorra már a hetvenhét résztvevőből negyvenkilenc eljutott legalább a stratégiai alapanyagok szintjéig, a többi huszonnyolc pedig már kész stratégiai dokumentummal is rendelkezett (Berényiné Lévai et al., 2015: 33).

A helyi bázisú közösségi fejlesztési stratégiák elkészítése csak az első tervezett lépés volt: a következőkben a stratégiaalkotási folyamat szakértő segítésének folytatására, illetve más önkormányzatokra való kiterjesztésére került volna sor. Nyilvánvaló, hogy az ilyen irányú továbbfejlődés elképzelhetetlen a kapcsolódó tudásanyag disszeminációja nélkül, ideértve a közösségi alapú jövőtervezés elméleti-szakirodalmi hátterét, valamint a nemzetközi és hazai jó gyakorlatokat. Ezért a szervezők tudásplatformot hoztak létre a Trello nevű, bárki számára ingyenesen hozzáférhető internetes felületen: 2015 feb- ruárjában már 257-en csatlakoztak ehhez a HKA-ONLINE néven futó alkalmazáshoz (Jenei, 2015: 24). A HKA hálózatának folytatásához azonban további pályázati támogatás(ok)ra lett volna szükség, mivel a HKA-típusú közösségfejlesztési kísérlet kiteljesítését hátrányos helyzetű önkormányzataink képtelenek voltak saját erejükből véghez vinni. A projektet lezáró monitoringjelentés keretei között elkészített online felmérésben például a megkérdezett önkormányzatok döntő többsége (81%) a „tervezi, de nincs rá anyagi forrás” opciót jelölte meg arra a kérdésre, hogy tervezik-e a jövőben külső (önkormányzati szaktanácsadó) szakértő bevonását a stratégiaalkotásba (Monitoringjelentés, 2015: 34). Ezek a támogatások azonban nem álltak a szóban forgó önkormányzatok rendelkezésére a 2015 utáni időszakban. Ahogy Gáspár Mátyás megjegyezte: „A program folytatásának terve elkészült, ígéret volt rá, hogy lesz rá forrás, szerepelt a tervekben, aztán lehúzták az egészet” (Buskó, 2024). A HKA hálózata tehát sajnálatosan torzóban maradt.

Egy évtized távlatából

A következőkben egy rövid empirikus vizsgálat segítségével próbálok választ kapni arra a kérdésre, hogy képesek voltak-e a hivatalosan 2015. május 31-én zárult HKA-programok pozitív változásokat elindítani a résztvevők esetében. A megvalósítás fázisába többnyire el sem jutó stratégiai dokumentumok helyett itt és most inkább a közösségi alapú jövőtervezés tágabb értelemben vett céljára, a sikerességre irányítanám a figyelmet.

Egy önkormányzat sikerességét korántsem egyszerű egzakt módon meghatározni, erre nem is tennék most kísérletet. Csupán egy olyan munkahipotézissel élek, mely szerint ez a sikeresség megmutatkozhat néhány mérhető indikátorban. A lehetséges indikátorok közül az önkormányzati bevételek alakulását emelem ki, hiszen a magas és/vagy növekvő önkormányzati bevételek koncentrált formában jeleníthetik meg az önkormányzat sikerességének igen változatos dimenzióit, például a központi támogatások kijárásának (Hegedüs–Péteri, 2015: 115) és a pályázati források megszerzésének (Gerencsér–Goda, 2023: 608) hatékonyságát, vagy a tőkevonzó képesség (Kolin-Sabján–Kolin, 2022) eredményének is tekinthető helyi adóbevételek nagyságát.

A vizsgálat első fázisa

A résztvevők sikerességének elsődleges indikátoraként tehát az egy főre jutó önkormányzati bevételek abszolút értelemben vett növekedését^[3]A százalékos növekedés ugyanis túlságosan is felülbecsülné az önkormányzati bevételek alacsony szintjéről és alulbecsülné az önkormányzati bevételek magas szintjéről induló … Részletek tekintem, mégpedig a HKA-programok időszakának kezdetét jelentő 2014-es év és a legutóbbi olyan év (2022) között, amikorra vonatkozóan az önkormányzati bevételeket jelző településsoros adatok is rendelkezésünkre állnak a Központi Statisztikai Hivatal tájékoztatási adatbázisában (KSH, 2024). Azonban azt sem szabad elfeledni, hogy a sikeresség erősen kompetitív jellegű fogalom, vagyis a résztvevők sikerességét a hozzájuk hasonló, de a HKA hálózatában részt nem vevő egyéb önkormányzatokhoz (a továbbiakban: hasonló önkormányzatok) mint kontrollcsoporthoz viszonyítva célszerű meghatározni. A hasonló önkormányzatok kiválasztásakor négy szempontot vettem figyelembe:

1. Mivel a HKA hálózatában való részvételre csak ötezer fő alatti lakosságszámú önkormányzatok pályázhattak, a résztvevők sikerességét olyan önkormányzatokhoz viszonyítottam, amelyek lakónépessége 2014 végén nem érte el az ötezer főt.
2. Már említettem, hogy a pályázati felhívás csak az Európai Unió konvergencia-régióiban lévő önkormányzatok számára volt Hazánk konvergenciarégióin belül azonban jelentős területi különbségek vannak, ezért logikusnak tűnt a résztvevők sikerességét a résztvevőkhöz közel fekvő önkormányzatokhoz viszonyítani. Ezért csak a résztvevőkkel azonos megyében elhelyezkedő önkormányzatokat soroltam a hasonló önkormányzat kategóriájába.
3. A harmadik szempont esetében abból a feltételezésből indultam ki, hogy egy résztvevő sikerességére pozitív hatást gyakorolhat az önkormányzat által menedzselt település fejlettségi Az egyes települések fejlettségének meghatározásához a járások fejlettségalapú besorolását előíró 290/2014. (XI. 26.) kormányrendeletet használtam kiindulópontként (Magyarország Kormánya, 2014). A szóban forgó rendelet szerint a járásoknak a mindenkori területfejlesztési beavatkozások alapjául szolgáló fejlettségalapú kategóriákba sorolása komplex (a társadalmi és demográfiai, a lakás- és életkörülményekre vonatkozó, helyi gazdasági és munkaerőpiaci, valamint infrastruktúra- és környezeti mutatókból képzett) statisztikai mutató alapján történik meg. Eszerint Magyarországon megkülönböztethetünk kedvezményezett (az összes járás komplex mutatójának átlaga alatti) és nem kedvezményezett (az összes járás komplex mutatójának átlaga feletti) járásokat. A településeket fejlettségi kategóriákba soroló 105/2015. (IV. 23.) kormányrendelet is a járások fejlettségalapú besorolásából indul ki, vagyis első lépésben a járásokéval megegyező statisztikai módszertan alapján határozza meg a kedvezményezett település fogalmát. A kormányrendelet 4. § (1) bekezdése végül úgy fogalmaz, hogy „az a település, amely társadalmi-gazdasági és infrastrukturális szempontból kedvezményezettnek vagy jelentős munkanélküliséggel sújtottnak minősül, a […] kedvezményezett járással azonos elbánásban részesül a fejlesztési célú támogatásokhoz való hozzáférés tekintetében”. Mindezek figyelembevételével a továbbiakban azokat a településeket tipizálom kedvezőtlen fejlettségűként, amelyek önkormányzatai a 105/2015. (IV. 23.) kormányrendelet közlönyállapotának 1. melléklete szerint a kedvezményezett járással azonos elbánásban részesülnek, kedvező fejlettségűként pedig azokat, amelyek kimaradtak ebből a felsorolásból (Magyarország Kormánya, 2015). A hasonló önkormányzat fogalmát ennek megfelelően úgy pontosítottam, hogy egy kedvező (vagy kedvezőtlen) fejlettségű résztvevő sikerességének meghatározásakor csupán a hozzá hasonlóan kedvező (vagy kedvezőtlen) fejlettségű települések önkormányzatait vettem figyelembe.
4. A negyedik szempont esetében abból a feltételezésből indultam ki, hogy az eleve sikeres résztvevők helyzeti előnyüknek köszönhetően nagy valószínűséggel válhattak még sikeresebbé a 2014 és 2022 közötti időszakban. Ezeknek az eleve sikeres résztvevőknek az úgynevezett kezdeti sikerességét a 2014 és 2022 közötti időszak sikerességéhez hasonlóan értelmeztem. Vagyis azokat a résztvevőket tekintettem eleve sikeresnek, amelyek már 2014-ben magasabb egy főre jutó önkormányzati bevételekkel rendelkeztek, mint a hozzájuk hasonló önkormányzatok átlaga. Ennek alapján a hasonló önkormányzat fogalmának pontosítását a következőképp fejeztem be: egy magas (vagy mérsékelt) kezdeti sikerességű résztvevő sikerességének meghatározásakor csupán a hozzá hasonlóan magas (vagy mérsékelt) kezdeti sikerességű önkormányzatokat vettem

Mindezek alapján tehát egy résztvevő sikerességét csakis azokhoz a HKA hálózatában részt nem vevő egyéb önkormányzatokhoz viszonyítottam, amelyek (1) ötezer fő alatti lakónépességűek; (2) a résztvevővel egyazon megyében találhatók; (3) a résztvevőhöz hasonló fejlettségű településeket menedzselnek; (4) a résztvevőhöz hasonló kezdeti sikerességet képesek felmutatni.

A hasonló önkormányzat fogalma alapján már sor kerülhet az egyes résztvevők, valamint a HKA-típusú közösségfejlesztési kísérlet sikerességének meghatározására is. Az egyes résztvevők közül azokat értékeltem sikeresnek, amelyek 2014 és 2022 között nagyobb mértékben tudták növelni az egy főre jutó önkormányzati bevételeiket, mint a hozzájuk hasonló önkormányzatok átlaga. A HKA-hálózat egészének sikere pedig abban az esetben valószínűsíthető, ha a résztvevők 2014 és 2022 közötti sikerességi mintázata észrevehető mértékben és pozitív irányban tér el a hozzájuk hasonló önkormányzatok sikerességi mintázatától.

A vizsgálat első fázisa igencsak pesszimista szcenáriót látszott igazolni: negyvenegy résztvevő (53,2%) esetében a sikeresség kisebb, harminchat résztvevő (46,8%) esetében pedig nagyobb volt, mint a hozzájuk hasonló önkormányzatok sikerességének átlaga. Vagyis úgy tűnik, a HKA-típusú közösségfejlesztési kísérlet nem csupán nem járt számottevő eredménnyel, de a résztvevők valamivel kisebb eséllyel váltak sikeressé, mint a HKA hálózatából kimaradók.

A vizsgálat második fázisa

Mielőtt azonban végérvényesen azonosulnánk a fenti pesszimista szcenárióval, nem árt hozzátenni, hogy az előző alfejezetben vázolt következtetés csak akkor lenne helytálló, ha a résztvevők minden tekintetben homogén masszát alkotnának. Máskülönben továbbra is fennáll annak lehetősége, hogy bizonyos típusú résztvevők inkább, míg mások kevésbé voltak képesek kiaknázni a HKA által kínált lehetőségeket. Ezért a hasonló önkormányzatok átlagánál sikeresebb (a továbbiakban: sikeres) és a hasonló önkormányzatok átlagától elmaradó (a továbbiakban: mérsékelten sikeres) résztvevőkön belül tipizálást hajtottam végre: a korábbi feltételezéseimnek megfelelően megvizsgáltam, hogy a HKA fel tud-e mutatni bizonyos eredményeket legalább a fejlettebb településeket menedzselő és/vagy a magasabb kezdeti sikerességgel jellemezhető résztvevők esetében. Ehhez a HKA hálózatában lévő sikeres és mérsékelten sikeres résztvevőkön belül is elhatároltam egymástól a „kedvező/kedvezőtlen fejlettségi szinttel”, valamint a „magas/ mérsékelt kezdeti sikerességgel” jellemezhető önkormányzatok csoportjait, amelyek az 1. és a 2. táblázatban látható mintázatba rendeződnek:

1. táblázat: A HKA hálózatának sikeres résztvevői (2014–2022)

Az adatok forrása: KSH, 2024

2. táblázat: A HKA hálózatának mérsékelten sikeres résztvevői (2014–2022)

Az adatok forrása: KSH, 2024

Érdekes módon a fentebb a (4) ponttal jelzett feltételezés nem igazolódott be: mind a magas, mind a mérsékelt kezdeti sikerességgel jellemezhető önkormányzatok sikerességi mutatói hasonlóan alakultak a vizsgálat első fázisa alapján prognosztizálható értékekhez képest. Konkrétabban: a magas kezdeti sikerességgel jellemezhető negyvenegy önkormányzat közül csak húsz (48,8%), a mérsékelt kezdeti sikerességgel jellemezhető harminchat önkormányzat közül pedig csak tizenhat (44,4%) tudott sikeressé válni. A magas kezdeti sikeresség így csupán elhanyagolható mértékben javította a résztvevők sikerességét, illetve a kezdeti sikerességgel/sikertelenséggel jellemezhető résztvevők sikerességi mutatói is ugyanabban az enyhén negatív tartományban találhatók, mint ahogy azt a teljes minta esetében láttuk.

A (3) számú feltételezés viszont beigazolódott. A fejlettség és a sikeresség változóinak gyakoriságát mutató kontingenciatáblázat (3. táblázat) alapján ugyanis úgy tűnik, a résztvevők által menedzselt települések kedvező/kedvezőtlen fejlettségi szintje szerinti tipizálás sokat segíthet eredményeink értelmezésében, és bizonyos mértékig akár a pesszimista szcenárió korrekciójához is hozzájárulhat.

3. táblázat: A fejlettség és a sikeresség változóinak gyakorisági eloszlását mutató kontingenciatáblázat (saját szerkesztés az és 2. táblázat alapján)

Kissé konkrétabban: a kontingenciatáblázat alapján a Cramér-féle V kontingencia-együttható^[4]A Pearson-féle khí-négyzet-próbán alapuló Cramér-féle V (Cramér, 1946: 260–290) két nominális változó közötti kapcsolat mérésére szolgáló statisztikai mérőszám, amely 0-tól … Részletek 0,3271-es értéket vett fel, tehát a résztvevők által menedzselt települések fejlettségi szintje és a hasonló önkormányzatokhoz viszonyított sikeresség között gyenge közepes, de statisztikailag biztosnak mondható összefüggés – itt: a fejlettség sikerességre gyakorolt pozitív hatása – valószínűsíthető. Az összefüggés mélyebb értelmezése érdekében két dologra hívom fel a figyelmet:

Először is vegyük észre, hogy a HKA hálózatában részt vevő, fejlettebb településeket menedzselő ötvennégy önkormányzat között a sikeresek kerültek fölénybe. A harmincegy sikeres önkormányzattal (57,4%) szemben huszonhárom (42,6%) tekinthető mérsékelten sikeresnek, ami világos – de korántsem domináns – többségként értékelendő.

A fejletlenebb településeket menedzselő huszonhárom önkormányzat között viszont már domináns többségben vannak a mérsékelten sikeresek (tizennyolc önkormányzat, 78,3%), a sikeresebbekhez (öt önkormányzat, 21,7%) viszonyítva. Vagyis a legtöbb esetben úgy tűnik, a kedvezőtlen fejlettségi környezet egész egyszerűen blokkolja a közösségi alapú jövőtervezési kísérletben rejlő potenciálokat.

Diszkusszió

A vizsgálat második fázisa alapján nyilvánvaló, hogy a település fejlettsége pozitív hatást fejt ki, míg az önkormányzat kezdeti sikeressége nem gyakorol hatást a résztvevők 2014 és 2022 közötti sikerességére. A fejlettség pozitív irányú hatása kevéssé tűnik meglepőnek, hiszen kedvezőbb fejlettségi környezetben az önkormányzatok nagyobb valószínűséggel képesek kamatoztatni a HKA hálózatához köthető új ismereteket és készségeket. A sikeres önkormányzatoknak a kontingenciatáblázatból kiolvasható 31-23-as aránya azonban a település kedvező fejlettségi szintjével jellemezhető résztvevőkön belül sem mondható dominánsnak, ami az eredmények interpretációja során különös óvatosságra kell hogy intsen bennünket. A HKA hálózatában való részvételt ezért még ezen a csoporton belül is célszerű a siker csupán egyik olyan, még csak nem is döntő fontosságú összetevőjeként tekinteni, amelynek részletező feltárását későbbi kutatásoknak szükséges elvégezniük.

A fejlettebbek sikerességét elvben ellensúlyozhatnák a területi politikák kiegyenlítő törekvései, hiszen a kedvezményezettség a különböző támogatási felhívások, pályázatok elbírálásánál előnyt, illetve többletpontszámot jelenthet. Úgy tűnik azonban, hogy ez a kiegyenlítő hatás nemigen tudott érvényesülni. A kedvezőtlen fejlettségi környezet jellemző módon már magára a részvételre is egyértelműen negatív hatást gyakorolt, annak ellenére, hogy a hátrányos helyzet elvileg előnyt jelentett a HKA hálózatában való részvételre kiírt pályázat elbírálása során, 54-23 arányban mégis a fejlettebb településeket menedzselő önkormányzatok voltak túlsúlyban a nyertesek között (3. táblázat).^[5]Hogy végül nem csupán hátrányos helyzetű önkormányzatok vehettek részt a HKA hálózatának munkájában, azt leglátványosabban a turisztikai központok (a Balaton-parti … Részletek A fejletlenebb résztvevők sikertelenségének okait a későbbiekben szintén érdemes lenne részletesebben feltárni, hiszen intuitíven meglehetősen nehéz magyarázatot találni arra, miért teljesíthettek ilyen gyengén még a hozzájuk hasonló önkormányzatokhoz viszonyítva is. A HKA eredményeként kialakult fejlesztő közösségek szétesése a jövőtervezési kísérlet zsákutcába kerülése miatt csak az egyik hipotetikus magyarázat lehet erre.

Hasonló nehézséget jelenthet annak megértése, hogy a résztvevők közül összességében miért nem váltak sikeresebbé 2014 és 2022 között a sikeresség magas kezdeti szintjével jellemezhető önkormányzatok, noha intuícióink szerint a HKA hálózatához csatlakozásuk előtt – illetve attól függetlenül – megszerzett ismeretek és készségek a későbbiekben a siker egyfajta katalizátoraiként funkcionálhattak volna. Meglátásom szerint a nem várt eredményeket legalább kétféleképpen magyarázhatjuk. Egyrészről feltételezhető, hogy az önkormányzati bevételek abszolút növekedésének megvannak a maguk objektív korlátai, vagyis magasabb szintekről indulva nehezebbnek tűnik hosszabb időn keresztül továbbra is átlag feletti eredményeket produkálni, különösen az alacsony népességszámú települések esetében. Másrészről – és az előzőekkel szoros összefüggésben – a már eleve sikeresebb, magukkal elégedett résztvevők esetében sokszor a motiváció is csekélyebb lehetett arra, hogy megőrizzék a közösségi alapú jövőtervezés iránti elkötelezettséget, amely a HKA hálózatában való részvételre sarkallta őket. Sőt, a közösségfejlesztésben rejlő lehetőségek kiaknázása itt-ott megtörténhetett már korábban is, hiszen – mint már utaltam rá – a HKA hálózatához való csatlakozásnál az Önkormányzati Szervezetfejlesztés című, hasonló jellegű 2009-es programban való részvétel kifejezett előnyt jelentett.

Konklúzió

A 2014 második felében és 2015 első két hónapjában megszervezett HKA-hálózat a 2010-es évek egyik legjelentősebb közösségi alapú jövőtervezési kísérletének tekinthető Magyarországon. Mivel azonban a HKA alapjául szolgáló, „Képzés a konvergenciarégiókban lévő önkormányzatoknak” című projekt 2015. május 31. után nem folytatódott, a hálózat kiteljesedésére sajnálatos módon nem kerülhetett sor. Tanulmányom arra a kérdésre kereste a választ, hogy ez a HKA-típusú közösségfejlesztési kísérlet képes volt-e észrevehető mértékben javítani a részt vevő hetvenhét önkormányzat sikerességét az azóta eltelt egy évtized alatt. A sikerességet az önkormányzati bevételek segítségével modellező empirikus vizsgálat alapján ez a torzóban maradt jövőtervezési kísérlet legfeljebb korlátozott mértékben – és főként a fejlettebb településeket menedzselő önkormányzatok esetében – indíthatott el pozitív folyamatokat. Ennek alapján a kutatás legalább két irányban folytatható. Egyrészről érdemes lehet megvizsgálni, melyek azok a valóban a HKA hálózatában való részvételhez kapcsolható eredmények (meghatározott stratégiaalapú projektek kidolgozása és megvalósítása, különféle szaktudások és szakemberek kiképezése stb.), amelyek hozzájárultak az önkormányzatok sikeréhez. Ezzel együtt pedig az is átgondolandó, hogy a mérsékelten sikeresek csoportja – különösen a kevéssé fejlett településeket menedzselő önkormányzatok – esetében melyek voltak a kudarc fő okai, és ezekből okulva miképpen javítható a jövőben egy HKA-hoz hasonló közösségi alapú jövőtervezési kísérlet hatásfoka. De az efféle kérdésekre már csak egy másik módszertan – leginkább a terepmunka – alapzatán álló vizsgálat adhat megnyugtató választ.

Absztrakt

A lakáspolitikák egyik sarokköve a kedvezőtlen jövedelmi viszonyokkal jellemezhető népesség lakáshelyzetének javítása. Ennek ellenére a rendszerváltás utáni Magyarországon egyre inkább a kormányzati szintű lakáspolitikák „liberális” arculata látszik érvényesülni, ami döntően a (felső) középosztálynak szánt közpolitikai eszközökkel és a lakhatási szegénység csökkentését célzó intézkedések marginalizálódásával jellemezhető. A tanulmány arra a kérdésre kíván választ adni, hogy mennyiben folytatódtak ezek a tendenciák 2010 után. A regresszióelemzés segítségével szignifikáns összefüggést állapítottunk meg a hazai járások jövedelmi viszonyai és lakásépítési hajlandóságuk között, rámutatva, hogy a 2016-ban kezdődő lakáspolitikai kurzus sem foglalkozott kellő mértékben a lakhatási szegénység problémáival, és ez korszakunk végére a rendszer bizonyos korrekcióját – a szerényebb jövedelmi helyzettel jellemezhető „preferált kistelepülések” felé irányuló fokozottabb figyelmet – tette szükségessé.

Kulcsszavak: lakáspolitika, lakásépítések, jövedelmi egyenlőtlenségek, Magyarország, regresszióelemzés

DOI: 10.56699/MT.2024.1.1

Pósfai Zsuzsanna és Jelinek Csaba 2018-ban megjelent tanulmányukban a rendszerváltást követő magyarországi lakáspolitikák mindinkább domináns pozícióba jutó liberális és ezzel párhuzamosan marginalizálódó szociális arculatát különböztette meg. Előbbi a lakást egyfelől a tőke felhalmozásának, másfelől a tőke kinyerésének és kivonásának folyamatába bevonó (ezért döntően a [felső] középosztálynak szánt), utóbbi pedig a lakhatási szegénység csökkentését célzó (a társadalmi reprodukció feszültségeinek helyi, rövid távú kezelésére összpontosító) közpolitikai eszközökkel jellemezhető (Pósfai–Jelinek, 2018; Gagyi et al., 2019). Ez a tipizálás nem feltétlenül esik egybe az aktuálisan hatalmon lévő – és ezért a lakáspolitikáról szóló diskurzus sajátosságait alapvetően meghatározó – (lakás)politikai kurzus önértelmezésével. Jó példa lehet erre az első Orbán-kormány által 2000-ben meghirdetett Otthonteremtési Program. Noha még elindítói sem igen tagadták, hogy a szóban forgó lakáspolitikai kurzus elsődleges célcsoportja a (felső) középosztály, az akkor a Fidesz legfontosabb szakpolitikusának tekinthető Mádi László a filtráció fogalmából kiindulva annak a véleményének adott hangot, hogy az Otthonteremtési Program (felső) középosztályt helyzetbe hozó intézkedései – leginkább az államilag támogatott lakáshitelek – olyan láncreakciót indíthatnak el, amelyből nem csupán a jobban szituált rétegek profitálhatnak. A lakásszociológia egyik fontos kifejezésének tekinthető filtráció esetében ugyanis arról van szó, „hogy a társadalomban kialakulhatnak olyan láncolatok, amelyeket egy jobban szituált család elköltözése indíthat el. Ez a döntés ugyanis azt eredményezheti, hogy a család »helyébe«, azaz az addigi otthonába egy nála egy kicsit alacsonyabb státuszú család költözhet, amely családnak ez a váltás viszont előrelépést jelent a lakáskörülményeik tekintetében” (Mádi, 2008: 32). Emellett arról se feledkezzünk meg, hogy az Otthonteremtési Program bizonyos intézkedéseivel kifejezetten nem a (felső) középosztályt célozta meg: a 12/2001. (I. 31.) kormány- rendelet VIII. 1–3. része alapján itt elég az elavult panellakások energiatakarékos korszerűsítését/felújítását megkönnyítő panelprogramot vagy a saját lakással egyáltalán nem rendelkezők számára előirányzott – a későbbiek során aztán sajnálatosan hamar kifulladó – önkormányzati bérlakásépítéseket megemlíteni (Kormány, 2001).

Az 1998 és 2002 között hatalmon lévő (lakás)politikai kurzus önértelmezését – mely szerint az Otthonteremtési Program céljai jóval túlmutatnak a (felső) középosztály helyzetbe hozásán – a korabeli szakirodalom több szempontból is megkérdőjelezte. Az egyik oldalról például Lakner Zoltán politológusként kifejtette, hogy a Fidesz akkori szavazóbázisának sajátosságaiból következő logikus választ adott a lakáspolitikai kihívásokra, noha még komolyabb szavazatszerző hatása lett volna, ha adekvát választ ad egy jóval szélesebb társadalmi kör problémáira is (Lakner, 2006). Másik oldalról empirikus adatokkal is árnyalni igyekezett a (felső) középosztály helyzetbe hozásán túli lakáspolitikai intézkedések jelentőségét az Otthonteremtési Programon belül, rámutatva például arra, hogy a bérbeadásra épült önkormányzati lakások aránya már 1999 és 2004 között is mindvégig kisebb – 0,7 és 4,5 százalék közötti – volt, mint a bérlakások „induló” részesedése a lakásállományból (Lakner, 2006). A 2008/2009-es ingatlanpiaci válságot (a továbbiakban: ingatlanpiaci válság) megelőző években aztán az Otthonteremtési Program „liberális” arculata – nem függetlenül az időközben bekövetkezett kormányváltástól – több vélemény szerint is halványulni látszott. Az egyik ilyen vélemény a 2002 és 2010 közötti baloldali (lakás)politikai kurzusnak a korábbinál „szociálisabb” arculatát emeli ki. Így Bajomi Anna Zsófia és szerzőtársai megemlítik, hogy „a Medgyessy-kormány már 2003-ban szigorított a kamattámogatások feltételein, azzal a céllal, hogy ki- zárják a legtehetősebbeket a programból. 2005-ben már a Gyurcsány-kormány vezette be a Fészekrakó programot, amely fiataloknak nyújtott állami garanciavállalást a lakáshitelek önrészére, hogy bizonyos esetekben akár önrész nélkül is lakáshitelhez juthassanak fiatal háztartások” (Bajomi et al., 2021: 90). Hasonló hatással járhatott továbbá a kevésbé tehetős rétegek számára is egyre inkább elérhető devizaalapú hitelezés felpörgése. A devizahitel-állomány legnagyobb mértékben 2006 és 2008 között bővült, amiben – Bölönyi-Horváth László kutatásai szerint – az is közrejátszhatott, hogy „2007-től rendszerszinten is jelentőssé vált az ügynökökön keresztüli értékesítés, ami lehetővé tette, hogy a korábbi banki kapacitáskorlátok enyhüljenek, illetve a közvetítőkön keresztül az addiginál gyengébb hitelképességű ügyfelek is hitelhez juthattak” (Bölönyi-Horváth, 2017: 9).

Az ingatlanpiaci válság – és a nyomában járó forintgyengülés – azonban felszínre hozta a devizaalapú hitelezésben mindig is jelen lévő kockázatokat, ami katasztrofális lakáspiaci hatásokkal járt, főként a kevésbé tehetős háztartások esetében. A 125/2009. (VI. 15.) kormányrendelet 2. §-a pedig 2009. július 1-jei hatállyal felfüggesztette az addigi állami lakástámogatási rendszert, és ezt követően csupán a fiatalok, valamint a többgyermekes családok kizárólag új építésű lakások vásárlására vagy lakásbővítésre igény- be vehető kölcsöneinek a 134/2009. (VI. 23.) kormányrendeletben bevezetett állami támogatása állt rendelkezésre a válság idején (Kormány, 2009a, 2009b).

A problémafelvetés

A Fidesz–KDNP-koalíció 2010-es hatalomra jutását követően ugyan megkezdődött az Otthonteremtési Program bizonyos elemeinek újjáélesztése – a 341/2011. (XII. 29.) kormányrendelet például ismét minden magyar állampolgárnak vagy Magyarországon jogszerűen tartózkodó személynek, illetve immár használt lakás vásárlásához és a Nemzeti Eszközkezelő Zrt.^[1]A 2011. évi CLXX. törvény értelmében a Nemzeti Eszközkezelő Zrt. (NET) feladata azoknak a szociálisan leginkább rászorult hiteladósoknak a megsegítése, akiknek jelzáloghitelük van, de … Részletek tulajdonába került lakások visszavásárlásához is lehetővé tette az ekkor bevezetett Otthonteremtési Kamattámogatás nevű konstrukció egyszeri igénybevételét (Kormány, 2011). Ám a 2010-es évtized első felében a magyar lakáspiac még így is a rendszerváltást követő mélypontjához ért. Ezt jól magyarázza az állami lakáspolitika szűk eszközrendszere – az energiák nagy részét a devizaalapú hitelesek megmentésére irányuló, vitatható sikerrel járó erőfeszítések kötötték le –, de a 2000-es évekkel ellentétben immár a (felső) középosztály válság során meggyengült rétegeinek sem álltak már rendelkezésükre a devizaalapú hitelek és/vagy saját források. Ezért a KSH adatai alapján 2013-ban már csupán 7293 lakás, az Otthonteremtési Program csúcspontjának tekinthető 2004-es év 43 913 lakásának mindössze 16,6 százaléka épült Magyarországon. Ezzel párhuzamosan ebben az időszakban folytatódott a hazai lakásállomány avulása is – a 341/2011. (XII. 29.) kormányrendelet hatálybalépéséig az államilag támogatott kamattámogatásokat lakásfelújításra nem lehetett igénybe venni (Kormány, 2011).

A negatív tendenciákat visszafordítani kívánó, 2016-ban kezdődő új lakáspolitikai kurzus magjává a Magyarország kormánya által az új lakások építéséhez, vásárlásához – 16/2016. (II. 10.) kormányrendelet – és a használt lakások vásárlásához, bővítéséhez – 17/2016. (II. 10.) kormányrendelet – egyaránt igénybe vehető támogatásforma (közkeletű nevén: családi otthonteremtési kedvezmény, a CSOK) vált (Kormány, 2016a, 2016b). Maga a CSOK logikájában az 1971 óta létező – 2009 és 2012 között átmenetileg megszüntetett – úgynevezett szocpol típusú támogatások utóda, amelyek a gyermekes háztartások lakásépítését (vagy -vásárlását, esetleg -bővítését) segítették vissza nem térítendő állami támogatással (Bajomi et al., 2021). Sok tekintetben azonban túl is tesz rajtuk: leginkább a különböző konstrukciókban/időpillanatokban igénybe vehető, a CSOK-támogatásokhoz kapcsolódó, államilag támogatott lakáshiteleket, adó-visszatérítési támogatásokat kell itt kiemelni.

A 2016-ban kezdődő lakáspolitikai kurzust meglehetősen nehéz röviden értékelni. Interpretációi két dimenzióban mozognak. Az egyik megközelítés a 2000-ben meghirdetett Otthonteremtési Programmal való hasonlóságokat emeli ki, rámutatva, hogy a korábbi támogatáshoz hasonlóan a CSOK szintén a (felső) középosztályra céloz (Gagyi et al., 2019). Az új lakás építése és vásárlása esetén addig érvényben lévő maximalizált bekerülési költség és vételár eltörlése valóban a (felső) középosztály érdekeinek megfelelő döntés volt, a CSOK igényléséhez előírt legalább TB-jogviszony pedig szintén komoly akadályokat gördített az alsóbb társadalmi rétegek részvétele elé. A lakáspolitika szociális arculatának ekkoriban felgyorsuló marginalizációja tovább élesítette ezt a lakáspolitikai fókuszt: az 1993. évi III. törvény 2015. március 1-jétől hatályos módosítása például a lakásfenntartási támogatást és az adósságkezelési szolgáltatást a települési támogatás jóval korlátozottabb – a települési önkormányzatok részéről ettől kezdve még csak nem is kötelezően nyújtandó – eszközei közé helyezte át. Egy másik megközelítés szerint a CSOK-ot – illetve a 2016-ban kezdődő új lakáspolitikai kurzust – nem önmagában, hanem egy átfogó társadalom- és gazdaságfejlesztési koncepció részeként célszerű értelmezni. Szűkebb értelemben leginkább a gyermekvállalás ösztönzésére (Tatay et al., 2019), szélesebb perspektívában pedig az építőipar és az ingatlanpiac fellendítésének általános, a lakáspolitikán jóval túlmutató gazdaságélénkítő hatására (Horváthné–Tóth, 2017) helyezhető a hangsúly. Az már más kérdés, hogy a CSOK (felső) középosztályra irányuló fókusza a támogatások korlátozott hozzáférésén, az ingatlanárak nem szándékolt következményként – externáliaként – jelentkező növekedésén keresztül komoly akadályokat gördített e szélesebb értelemben vett társadalom- és gazdaságfejlesztési célok megvalósulása elé is.

Jelen vizsgálatom nem kívánja komplex módon tárgyalni a fentebb körvonalazott problémát, pusztán a 2016-ban kezdődött lakáspolitikai kurzus területi hatásaira összpontosítja figyelmét. A következőkből indulok ki. Az új lakáspolitikai kurzus – szoros összefüggésben az épített lakások számát befolyásoló egyéb tényezőkkel, például a 2010-es évek második felében Magyarországon is egyre inkább érezhető gazdasági konjunktúrával – kétségkívül fel tudott mutatni bizonyos sikereket. Az épített lakások száma elmozdult a 2013-as mélypontról, 2018-ra 17 681-es értékre, majd a Covid–19 előtti utolsó, 2019-es „békeévben” már 21 127 lakásra emelkedett. Ezzel együtt azonban az Otthonteremtési Program 2004-es csúcsához képest (43 913 lakás) továbbra is számottevő volt az elmaradás. E vegyesen értékelhető eredmények mögött ráadásul komoly területi egyenlőtlenségek is meghúzódhatnak. Sejtésünket alátámasztja, hogy a 109/2019. (V. 13.) kormányrendelet a „falusi CSOK” intézményesítésével éppen a leghátrányosabb helyzetű járásokban található, csökkenő népesedési trendekkel jellemezhető „preferált kistelepülések” esetében tette lehetővé, hogy az addig csupán új lakások építéséhez, vásárlásához igénybe vehető, vissza nem térítendő támogatásokat használt lakás vásárlására, bővítésére és korszerűsítésére is lehessen fordítani, valamelyest ellensúlyozva az érintett települések lakásállományának az elégtelen lakásépítésből (is) fakadó amortizációját (Kormány, 2019).

Az empirikus vizsgálat eredményei

Empirikus vizsgálatom célja, hogy további adalékokkal szolgáljon a 2010-es évek lakáspolitikájának értelmezéséhez, különös tekintettel a 2016-ban kezdődő új lakáspolitikai kurzus által generált területi egyenlőtlenségek alakulására. A hosszabb távú összefüggések érzékeltetése érdekében kitekintek az ezredforduló utáni első évtized (az Otthonteremtési Program bejelentését megelőző 1999-es év, a rendszerváltást követő lakásépítések csúcspontjának tekinthető 2004-es év és az ingatlanpiaci válság hazai berobbanását megelőző 2009-es év) eredményeire, majd ezeket kiegészítem két további évre vonatkozó adatok elemzésével:

1. a 2013-as esztendővel, amikor is az épített lakások száma (7293) országos szinten elérte a rendszerváltás utáni mélypontot;
2. valamint a 2018-as esztendővel, amelynek eredményeiből akár az új lakáspolitikai kurzus bizonyos elemeinek 2019-es újragondolására – így a „falusi CSOK” intézményesítésére – is következtethetünk.

A lakáspolitika hatásainak területi különbségeit az ezredforduló utáni első évtized és a 2010-es évek esetében egyaránt egy alsó középszintű adatbázis kiépítésével próbálom érzékeltetni. Az 1999-es, 2004-es és a 2009-es évek időbeli metszeteinek esetében ez az alsó középszint a KSH-elnök 9006/1994. (SK 3.) számú közleménye által lehatárolt statisztikai kistérségeket jelenti (KSH, 1994), a 2013-as és a 2018-as évekre vonatkozóan pedig – alkalmazkodva a KSH új adatgyűjtési módszertanához – egy járásszintű adatbázist építettem ki. A 2013. január 1-jén bevezetett járási rendszer (175 járás + 23 fővárosi kerület, amely a Polgárdi járás 2014. december 31-i megszüntetésével, illetve az Enyingi és Székesfehérvári járásokba olvasztásával 174 járásra + 23 fővárosi kerületre módosult) és az ezzel párhuzamosan megszüntetett statisztikai kistérségek (175 statisztikai kistérség) területe között nem áll fenn kontinuitás. Számuk/területi léptékük azonban kellően hasonló ahhoz, hogy segítségükkel összevethetővé váljék, hogy az új lakáspolitikai kurzus a 2010-es évtized második felében milyen – a korábbiakhoz hasonló vagy azoktól eltérő – területi hatásokat generált. A minél jobb összehasonlíthatóság érdekében csak egy esetben nyúltam bele a KSH járásszintű adatbázisába: mivel 1994 és 2012 között Budapest egyetlen statisztikai kistérséget alkotott, a 2013-as és a 2018-as évek esetében sem a huszonhárom fővárosi kerület, hanem Budapest főváros összevont adatait vettem fel az adatbázisba. Az egyszerűség kedvéért Budapestet és a 175 (2018-ban 174) járást tartalmazó adatbázist – nem véve tudomást arról, hogy Budapestet nem nevezik járásnak – a továbbiakban járásszintű adatbázisnak, az adatbázist alkotó sokaság tagjait pedig járásoknak nevezem.

A következőkben elsősorban arra keresem a választ, hogy a rendszerváltást követő magyarországi lakáspolitikáknak a 2016-os új lakáspolitikai kurzusra is jellemző „liberális” arculata – a CSOK (felső) középosztályra irányuló fókusza – milyen hatást fej- tett ki a lakásépítések területi mintázataira, azaz mennyiben éleződtek a különbségek ezen a téren a kedvezőbb és a kevéssé kedvező jövedelmi viszonyokkal jellemezhető járásaink között. A lakhatással kapcsolatos közpolitikák hatását a lakhatási szegénység csökkentésére természetesen számos indikátorral lehetne vizsgálni, például a megfizethetőséggel vagy a szubstandard lakások arányával. A következőkben azonban inkább indirekt úton világítanám meg a problémát. A későbbiekben empirikusan is tesztelt hipotézisünk szerint a jövedelmi viszonyok (járásszintű adatbázisunkban: az egy adófizetőre jutó személyijövedelemadó-alapot képező jövedelem / év független változója) szignifikáns hatást gyakorolnak a lakhatási szegénység mérséklése szempontjából kulcsfontosságú lakásépítésekre (járásszintű adatbázisunkban: az ezer lakosra jutó épített lakások száma / év függő változójára).^[2]Feltételezve azt az épített lakások minőségi paraméterei segítségével is igazolható összefüggést, hogy a magasabb jövedelmű kistérségekben/járásokban a lakhatási támogatások … Részletek Így ennek a hatásnak az erősödése az új lakáspolitikai kurzust követő időszakban a lakhatással kapcsolatos közpolitikák alapvetően „liberális” – a (felső) középosztály lakáshoz jutását elősegítő – arculatára, illetve a lakhatási szegénység csökkentését megcélzó aspektusának hiányosságaira mutat rá. A jövedelmi viszonyok lakásépítésre gyakorolt hatása mechanizmusának feltárásához az egyváltozós lineáris regresszióelemzés (a továbbiakban: regresszióelemzés) nevű matematikai-statisztikai eljárást veszem igénybe.

Regresszióelemzésünk egy független változónak (itt: a jövedelmi viszonyoknak) egy függő változóra (itt: a lakásépítésre) gyakorolt hatását teszi vizsgálat tárgyává. Leglátványosabb eredménye az úgynevezett regressziós egyenes, amely megmutatja, hogy a függő változó milyen értékei tartoznának a független változó egyes értékeihez, ha a függő változó értékeit kizárólag a független változó értékei határoznák meg, azaz a hatás determinisztikus lenne. A vizsgálat során a regressziós egyenes kétfajta tulajdonságát fogjuk hasznosítani:

• a regressziós egyenes illeszkedését,
• illetve a meredekségét.

Elsőként tekintsünk a regressziós egyenes illeszkedésére. Ahhoz, hogy megértsük, mit jelent a regressziós egyenes illeszkedéséről beszélni, szükségünk lesz a reziduális fogalmának értelmezésére. A lineáris regresszióelemzés során elsőként a (B) meredekségű, az y tengelyen (a) pontban áthaladó regressziós egyenes egy olyan egyenletét írhatjuk fel (i. képlet):

(i) Ŷ = a + BX

amelynek segítségével a független változó (X) – vizsgálatunkban: az egy adófizetőre jutó személyijövedelemadó-alapot képző jövedelem nagysága – minden értékéhez hozzárendelhetjük a függő változó (Ŷ) – jelen esetben: az ezer lakosra jutó épített lakások száma – becsült értékét. Ha azonban a független változó függő változóra gyakorolt hatása nem determinisztikus, a függő változók valódi értékei általában eltérnek a függő változók így becsült értékeitől. Az eltéréseket a szakirodalom reziduálisoknak nevezi, és általában (e) betűvel jelöli. Y egy valódi (tapasztalati) értéke tehát mindig felírható a független változónk által meghatározott becsült érték (Ŷ) és az egyéb tényezők által meghatározott reziduális (e) összegeként (ii. képlet):

(ii) Y = Ŷ + e

Azt mondhatjuk, hogy minél jobb a regressziós egyenes illeszkedése, annál inkább várható, hogy Y egy valódi (tapasztalati) értékét a független változónk által meghatározott becsült érték (Ŷ) s nem az egyéb tényezők által meghatározott reziduális értéke (e) fog- ja meghatározni. Magának az illeszkedésnek a mértékére legegyszerűbben a Theil-féle, szabadságfokkal korrigált R2 (a továbbiakban: korrigált R2) értékének segítségével mutathatunk rá, amely szemléletesen azt a kérdést válaszolja meg, hogy hány százalékban határozzák meg a függő változók értékeit a független változók értékei. A Theil-féle, szabadságfokkal korrigált R2 az 1 vagy –1 (százszázalékos pozitív vagy negatív irányú determinisztikus kapcsolat) és a 0 (nincs kapcsolat) közötti értékek valamelyikét veszi fel.

A regressziós egyenes meredeksége (Beta, a továbbiakban: B) arra ad választ, hogy milyen intenzitású a független változó által kifejtett hatás. Nyilvánvaló, hogy a regressziós egyenes illeszkedése és meredeksége két eltérő összefüggésre mutat rá. Egyszerűen fogalmazva: még egy jól illeszkedő regressziós egyenes meredeksége is lehet csekély, ha gyenge a független változó által kifejtett hatás intenzitása. A továbbiakban a regressziós egyenes meredekségének vizsgálata során B standardizált értékeinek (ezentúl: standardizált B) vizsgálatát fogom előnyben részesíteni a normál B értékek vizsgálatával szemben. Szemléletesen: a standardizált B értékei arra világítanak rá, hogy az egy adófizetőre jutó személyijövedelemadó-alap egyszórásnyi változása hány szórásnyi változást generál az ezer lakosra jutó épített lakások számának tekintetében. Ezzel szemben B normál értékei csupán azt mutatnák meg, hogy az egy adófizetőre jutó személyijövedelemadó-alapot képező jövedelem egységnyi – például százezer forintnyi – növekedése mennyivel növeli meg az ezer lakosra jutó épített lakások számát. Márpedig olyan évek esetében, amikor az épített lakások számai ilyen nagymértékben szóródnak (2004: 43 913; 2013: 7293 épített lakás), csakis a standardizált B segítségével válhat összehasonlíthatóvá a független változó függő változóra gyakorolt hatásának intenzitása.

A regressziós egyenes illeszkedése

Az 1. táblázat alapján jól látható az 1999 és 2018 közötti lakáspolitikák mindinkább domináns pozícióba jutó „liberális” arculatának néhány következménye.

1. táblázat: A korrigált R2 értékei (1999–2018)

Az adatok forrása: KSH, 1999, 2004, 2009, 2013, 2018

A 2000-ben meghirdetett Otthonteremtési Program előestéjén az egy adófizetőre jutó személyijövedelemadó-alap még mindössze hat százalékban magyarázta meg a lakásépítések területi különbségeit (korrigált R2 = 0,06), majd ez a viszonylag gyenge – de a 95 százalékos valószínűségi szinten már akkor is szignifikánsnak tekinthető – hatás az ezredfordulót követően egyre kifejezettebbé vált. 2004-ben – amikor a rendszerváltást követően a legtöbb lakás épült Magyarországon – a korrigált R2 értéke elérte a 0,21-ot, az ingatlanpiaci válság Magyarországra érkezésének előestéjén pedig már 0,382-re emelkedett. Ennek elsődleges oka azonban a lakásépítések 2004 és 2009 között számottevően – 43 913-ról 31 994-re – visszaeső hajlandóságának sajátos területi mintázataiban keresendő. A tisztánlátás érdekében nyomtassuk ki az Y = Ŷ + e képlet alapján meghatározható standardizált reziduálisok értékeit a 2004-es és a 2009-es évekre vonatkozóan. Némileg önkényesen azokat a reziduális értékeket fogjuk jól illeszkedőnek nevezni, amelyek legfeljebb egy standard hiba távolságban vannak a regressziós egyenestől – a többieket olyan „deviáns” eseteknek tekintjük, amelyek valódi értékeit az adott területi egység jövedelmi viszonyain kívül nem elhanyagolható mértékben határozza meg valami más tényező is. Azoknak a statisztikai kistérségeknek az esetében, ahol 2004-ben az ott élők jövedelmi helyzetéhez viszonyítva túl sok lakás épült, 2009-re igen erőteljesen esett vissza a lakásépítési hajlandóság. A 2. táblázat a 2004-ben a jövedelmi helyzet lakásépítési hajlandóságra gyakorolt hatása tekintetében „pozitív deviánsnak” minősülő – tehát a várt értéktől (Ŷ-tól) legalább +1 standard hibányi távolsággal jellemezhető – statisztikai kistérségek ezer lakosra jutó épített lakások száma / év mutatóit veti össze 2004 és 2009 között. Látható, hogy a szóban forgó statisztikai kistérségek közül a tizenöt esetből – a Keszthely-hévízi és a Kapuvári kistérségeket a 2004 és 2009 közötti területszervezési változások miatt nem vettem figyelembe – az ezer főre jutó lakásépítések számának változása tizenkét esetben még az országos tendenciák alapján várható 0,73-os arányszámot sem érte el, erőteljesen javítva a 2009-es esztendő regressziós egyenesének illeszkedését.

2. táblázat: Az ezer lakosra jutó épített lakások számának alakulása a 2004-ben pozitív deviánsként viselkedő kistérségekben (2004–2009)

Az adatok forrása: KSH, 2004, 2009

Az ingatlanpiaci válság hatására 2013-ra a korrigált R2 értékei drasztikusan lecsökkentek. Kézenfekvő magyarázat, hogy a válság immár az ország teljes területén visszafogta a magasabb jövedelmű rétegek lakásépítési hajlandóságát, noha az egy adófizetőre jutó személyijövedelemadó-alap magyarázóereje még ezzel együtt is magasabb szinten állapodott meg, mint a 2000-ben meghirdetett Otthonteremtési Program csúcspontjának számító 2004-es évben. A 2016-ban induló lakáspolitikai kurzussal azután új fejezet kezdődött az állam lakáspolitikai szerepvállalásában, a 2018-ra már megmutatkozó első eredmények pedig megerősíteni látszanak a „liberális” arculat visszatérésére vonatkozó értékeléseket: a korrigált R2 a 2004-es és a 2009-es év között durván félúton található 0,299-es értékig emelkedik. Pusztán a korrigált R2 értékeire hagyatkozva azonban csak nagyon korlátozott módon lehet következtetni az új lakáspolitikai kurzus jellegére. Hogy mást ne említsünk, a 2000-ben meghirdetett Otthonteremtési Programmal kapcsolatos narratívák egyik kulcsfogalmának tekinthető filtráció érvényesülése szempontjából nem feltétlen negatívum a magasabb jövedelemmel rendelkező rétegek/térségek növekvő lakásépítési hajlandósága, feltéve persze, ha ez nem jár együtt komolyabb területi egyenlőtlenségekkel, illetve ha a kormányzati szintű korrekciós mechanizmusok tompítani képesek a nem várt hatásokat. Eddigi eredményeinket ezért feltétlenül ki kell egészíteni az említett területi egyenlőtlenségek mértékére jobban reflektáló standardizált B értékeivel.

A regressziós egyenes meredeksége

A regressziós egyenes meredekségének alakulása az 1999 és 2018 közötti időszakban nagymértékű hasonlóságot mutat a regressziós egyenes illeszkedése kapcsán már leírtakkal. A 3. táblázat alapján jól látható, hogy az Otthonteremtési Program meghirdetését követően 1999 és 2004 között a standardizált B értékei szintén erőteljes növekedésnek indultak. Ez a trend folytatódott a 2004 és 2009 közötti időszakban is, jól rámutatva azoknak a – lakáspolitikai intézkedésektől független egyéb tényezők jelentőségét minden bizonnyal alábecsülő – magyarázatoknak a korlátaira, amelyek az ingatlanpiaci válságot megelőző időszakban részben a 2002 és 2010 közötti lakáspolitikai kurzus szociálisabb arculata, részben a devizaalapú hitelezés felpörgése miatt a jövedelmi helyzet lakásépítésekre gyakorolt hatásának csökkenő intenzitását várták volna. Az ingatlanpiaci válság hatására azután a standardizált B értékei is észrevehetően, de a 2004-es értékeket azért el nem érő szintre estek vissza, hogy azután a 2016-ban kezdődő lakáspolitikai kurzus hatására újra emelkedésnek induljanak.

3. táblázat: A standardizált B értékei (1999–2018)

Az adatok forrása: KSH, 1999, 2004, 2009, 2013, 2018

A standardizált B 2013 és 2018 között újra növekedésnek induló értékei nyilvánvaló módon mutatnak rá a hazai lakásszektor bizonyos egyensúlyi zavaraira. A következőkben azonban megpróbálom bizonyítani, hogy ezek a zavarok alapvetően nem a hazai lakásszektor egészét jellemzik, hanem egyes rendellenes sajátosságokat felmutató térségekre korlátozódnak. A bizonyítás érdekében korlátozzuk figyelmünket a 2013-as, majd a 2018-as adatok alapján a jól illeszkedő reziduális értékekkel rendelkező – tehát a regressziós egyenestől legfeljebb egy standard hiba távolságban lévő – járásokra. Ha tehát eltekintünk a deviáns esetektől, akkor arra a meglepő következtetésre juthatunk, hogy az így megrajzolt regressziós egyenesünk 4. táblázatban látható meredeksége 2013 és 2018 között lecsökkent.

4. táblázat: A standardizált B értékei (2013–2018) az egy standard hibán belüli – jól illeszkedő – változók figyelembevételével

Az adatok forrása: KSH, 2013, 2018

És most tekintsük át az egy standard hiba feletti standardizált reziduális értékekkel jellemezhető pozitív deviáns járásokat az 5. táblázat alapján. Látható, hogy az idesorolható húsz járás közül tizenhat esetben – a Soproni, a Dunakeszi, a Siófoki és a Kecskeméti járás kivételével – az épített lakások számának emelkedése egyértelműen meghaladta azt a mértéket (azaz a 2,4-es arányszámot), amelyet a lakásépítések számának hazai növekménye indokolttá tett volna. 2013 és 2018 között ráadásul maguknak a pozitív deviáns járásoknak is megnőtt a számuk, tizenhatról húszra: az (I) számmal jelölt nyolc járás mellett – amelyek 2013-ban és 2018-ban egyaránt a pozitív deviánsok között szerepeltek – tizenkét további, (II) számmal jelölt járás vált pozitív deviánssá ebben az időszakban, és csupán nyolc járásnak az értékei tértek vissza a normál (jól illeszkedő) tartományba. Mindebből levonható a tanulság: a standardizált B értékének (a regressziós egyenes meredekségének) – és egyben a hazai lakáspiac területi egyenlőtlenségeinek – növekedéséért főként ezek a pozitív deviánsok tehetők felelőssé.

5. táblázat: Az ezer lakosra jutó épített lakások számának alakulása a 2018-ban pozitív deviánsként viselkedő járásokban (2013–2018)

Az adatok forrása: KSH, 2013, 2018

Mivel pozitív deviánsokról van szó, az itt megfigyelhető túlzott lakásépítési hajlandóság okai nem jövedelmi, hanem inkább más – sejtésünk szerint főképp területi – természetűek. Némi leegyszerűsítéssel a húsz pozitív deviáns esetében négy területi klaszter különíthető el:

• A Balaton-parti Az idetartozó Somogy, Veszprém és Zala megyei járások esetében elsősorban a vízparti környezetben való tartós letelepedés szándéka vagy a nyaralócélú építkezések növelték a lakásépítési hajlandóságot.
• A budapesti agglomerációs klaszter. A Pest megyei járások esetében a zsúfolt fő- városból való elköltözés és ezzel együtt a centrum közelében maradás szándéka a meghatározó.
• A Győr-Moson-Sopron megyei A dinamikusan fejlődő Győr mellett szerényebb léptékben ugyan, de a budapesti agglomerációra jellemző okok a meghatározók a Győri, a Kapuvári és a Mosonmagyaróvári járás esetében.
• Végül az egyéb dinamikusan fejlődő nagyvárosi centrumok által dominált járások klasztere esetében (Soproni járás, Kecskeméti járás, Szombathelyi járás) is a vártnál magasabb lakásépítési hajlandóság látható. A Debreceni járás esetében érdekes módon ugyan nem figyelhető meg efféle pozitív deviancia (–0,1037-es, igen jól illeszkedő standardizált reziduális érték), de a Debrecen közvetlen vonzáskörzetében fekvő Hajdúhadházi járás egyértelműen ebbe a klaszterbe sorolható.

Konklúzió

Tanulmányom elsősorban a 2016 utáni hazai lakáspolitikai kurzus területi hatásainak értékelését tűzte ki célul, bár képes volt rámutatni bizonyos kontinuitásokra a korábbi időszakokkal is: a (felső) középosztály lakáshoz jutását elősegítő lakáspolitikák az Otthonteremtési Program 2000-es meghirdetése óta szignifikáns hatást gyakorolnak a lakásépítések területi mintázataira. A 2016-ban kezdődő új lakáspolitikai kurzust azonban ezzel együtt is meglehetősen összetett módon célszerű értékelni. Noha 2013 és 2018 között a jövedelmi viszonyok lakásépítésre gyakorolt hatása – a regressziós egyenes illeszkedése – a szóban forgó lakás- politikai kurzus „liberális” arculatával összhangban erősödésnek indult, komolyabb egyensúlyi zavarok csak néhány abnormálisan magas lakásépítési hajlandósággal jellemezhető pozitív deviáns járás / területi klaszter esetében figyelhetők meg. A jogalkotó ezzel együtt is fontosnak tartotta a területi anomáliák mérséklését: ezért az új lakáspolitikai kurzus első jelentős korrekciós lépéseként interpretálható 109/2019. (V. 13.) kormányrendeletben úgy döntött, hogy a szerényebb jövedelmi helyzettel jellemezhető – és kifejezetten gyenge lakás- építési hajlandóságot mutató – „preferált kistelepülések” lakásviszonyait inkább a használt lakás vásárlására, bővítésére és korszerűsítésére igénybe vehető „falusi CSOK” segítségével javítja, akkor még – hiszen a gazdaság jó állapota nem kényszerítette ki a lakáspolitikai kurzus alapjainak újragondolását – az eredeti CSOK módosítása nélkül (Kormány, 2019). A 109/2019. (V. 13.) kormányrendelet természetesen csak az első volt az efféle korrekciós mechanizmusok sorában: a 2020-as évtized eddigi fejleményei – a Covid–19-pandémia és a nyomában járó háborús/inflációs válságszituációk hatása – a kormányzati szintű lakáspolitikák állandó újragondolását teszik szükségessé mind a mai napig. Elsőként a lakáspolitikai támogatások bővítése volt a jellemző tendencia, ellensúlyozandó a Covid–19-pandémia negatív társadalmi hatásait. Ennek következtében – főként az 510/2020. (XI. 25.) kormányrendelet által intézményesített Otthonfelújítási Támogatás rekordmagas igénylése miatt – a lakástámogatások költségvetési tétele 2022-ben reálértéken a rendszerváltás utáni legmagasabb szintre ugrott (Pálos, 2023). Ezzel párhuzamosan azonban a központi költségvetésre nehezedő nyomás fokozódása miatt a megszorítások elérték a lakáspolitikai rendszer bizonyos elemeit is. Az Otthonfelújítási Támogatás és az annak előfinanszírozását segítő támogatott Otthonfelújítási Hitel folyósítása 2022. december végén – különleges esetekben 2023. március 31-én – zárult le (Hercsei, 2022), Gulyás Gergely miniszterelnökséget vezető miniszter a 2023. június 22-i kormányinfón pedig 2023. január 1-jei hatállyal bejelentet- te a CSOK kivezetését – a „falusi CSOK” kivételével (Hecker, 2022). Végül az inflációs időszak mélypontját magunk mögött hagyva 2024. január 1-jétől az úgynevezett CSOK plusz intézményes keretei között megkezdődik a 2023. január 1-jén kivezetett CSOK bizonyos elemeinek óvatos visszaépítése is (Fülöp, 2023). De a jelenkor tendenciáinak értékelése már meghaladná tanulmányunk szűkre szabott terjedelmét.

Köszönetnyilvánítás

A TKP2021-NKTA-51. számú projekt a Kulturális és Innovációs Minisztérium Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból nyújtott támogatásával, a TKP2021-NKTA pályázati program finanszírozásában valósult meg.