Absztrakt

Donald J. Trump amerikai elnök második ciklusának egyik első momentuma az amerikai segélyezéspolitikát gyökeresen átalakító és a USAID-et leépítő lépése volt. A tanulmány a körülmények és az amerikai megfontolás bemutatása mellett elsősorban a lépés nemzetközi segélyezésre gyakorolt hatásaira és emellett kiemelten a geopolitikai következményekre fókuszál, ismertetve, hogy az amerikai lépéssel olyan pénzügyi, intézményi és legitimációs vákuum alakul ki, melyet még a legjelentősebb nemzetközi szereplők és a tanulmányban kiemelt Kína sem képes betölteni.

Kulcsszavak: USAID, világrend, nemzetközi segélyezés, Egyesült Államok, Kína, OECD

DOI: 10.56699/MT.2026.1.5

Donald J. Trump második elnöksége az amerikai segélyezési politika radikális és hirtelen átalakításával vette kezdetét, a USAID (U.S. Agency for International Development) megszüntetése alapjaiban rengetheti meg azt a nemzetközi segélyezési rendszert, amelynek vezető szereplője volt Washington. A lépés finanszírozási hiányt, intézményi és legitimációs vákuumot is okoz, amelyet az egyéb donorok (Kína, az EU, Japán) csak részlegesen és/vagy szelektíven tölthetnek ki, Washington globális szintű helyettesítésére nincs lehetőség.

A USAID MEGSZÜNTETÉSE

Donald J. Trump második ciklusának első heteit az elsöprő lendületű elnöki rendeletalkotás és a kormányzati kiadások átvilágítására és megvágására létrehozott új kormányzati testület, az Elon Musk által fémjelzett DOGE aktív működése jellemezte. A kiadások felülvizsgálata és a külpolitikai prioritások átgondolása mellett a USAID egyik napról a másikra történő megbénítása és leépítése volt jelentős esemény az új adminisztráció első hónapjaiban. Donald Trump 2025. január 20-án egy elnöki rendelettel három hónapra (kilencven napra) szólóan felfüggesztette a szervezet tevékenységét (The White House, 2025), majd március 10-én bejelentették, hogy megszüntetik a USAID szerződéseinek 83 százalékát (Demirjian, 2025).

Az elmúlt évtizedek amerikai kül- és fejlesztéspolitikáját meghatározó szervezet honlapját már 2025 februárjában leállították (Knickmeyer, 2025), elérhetetlenné téve archív és aktuális projektinformációkat, adatokat. Az 1961 novemberében, a sors furcsa fintoraként egy elnöki rendelettel létrehozott szervezet az Amerikai Egyesült Államok korábbi elnökök által is alkalmazott fejlesztéspolitikáját igyekezett szervezett keretek közé terelni (Kennedy, 1961).

Az első lépéseket követő hónapokban az is világossá vált, hogy számtalan bírósági ítélet ellenére (Kates et al., 2025) a USAID csökkentett méretű és fókuszú tevékenységét az Egyesült Államok Külügyminisztériuma (Department of State) alá rendelik, és a 2026-os pénzügyi év tervezését is ennek megfelelően kezdték el, de ahogy azt számos esetben kiemelték, átgondolt szerepvállalás mentén, már a USAID intézményi struktúrája és munkavállalói nélkül képzelik el a szóban forgó segélyezési formát.

2023-ban az Egyesült Államok 71,9 milliárd dollárt fordított nemzetközi segélyezésre, ebből 43,8 milliárd, azaz a segélyre fordított összegek körülbelül 61 százaléka a USAID-en keresztül jutott el a fogadó államokhoz és szervezetekhez – a USAID struktúrájára és több ezer dolgozójára, szakértőjére támaszkodva (DeSilver, 2025). Az a tanulmány írásának pillanatában sem egyértelmű, hogy mi történt vagy fog történni a dolgozókkal és szakértőkkel. Az biztosan látszik, hogy az intézkedések nyomán számos szerződést felbontottak, és a személyi állományt drasztikusan csökkentették, a dolgozók jelentős részét adminisztratív szabadságra helyezték, és csak korlátozott számú kritikus feladatkört tartottak meg – de a pontos számokról az információhiány mellett azon bírósági ítéletek miatt sem beszélhetünk, melyek a szerződés alapján járó összegek kifizetésére és a dolgozók munkahelyükre való visszaengedésére kötelezték a kormányzatot. Éppen ezért a tanulmány a USAID státuszával kapcsolatban következetesen a leépítés és nem a megszüntetés kifejezést használja, figyelembe véve egyrészt az említett bírósági ítéleteket, másrészt azt a tényt, hogy jogilag a szervezet nem szűnt meg, bár egyelőre kevés kézzelfogható információval rendelkezünk arról, hogy a Külügyminisztérium alá rendelve milyen tevékenységet végezhet az elmúlt hónapok döntéseit strukturálisan megszenvedő USAID. A tanulmányban leépítésen tehát nem kizárólag a költségvetési csökkentést értjük, hanem a kapacitás, a programportfólió, a földrajzi jelenlét és az intézményi koordináció együttes gyengülését is. Ennek azért van jelentősége, mert a segélyezés geopolitikai hatása nem pusztán a kihelyezett forrás nagyságából, hanem a végrehajtási hálózatból, a partnerségi struktúrákból és a feltételrendszerből is következik.

KUTATÓI KÉRDÉS ÉS ÁLLÍTÁS

Kutatói kérdésem az volt, hogy az Egyesült Államok döntésének milyen hatása lesz a nemzetközi segélyezési rendszerre, és ez milyen geopolitikai következményekkel jár, továbbá hogy mennyiben képesek egyéb donorok (Kína, az EU, Japán vagy akár egyéb középhatalmak) betölteni a keletkező űrt.

A tanulmány fő állítása, hogy a USAID megszüntetése nem csupán finanszírozási hiányt, hanem intézményi és legitimációs vákuumot is okoz, amelyet az egyéb donorok csak részlegesen és/vagy szelektíven tölthetnek ki, Washington globális szintű helyettesítésére nincs lehetőség – még abban az esetben sem, ha e donorok érdekeltek lennének abban, hogy az Egyesült Államok helyébe lépjenek minden olyan térségben és országban, ahonnan az segélyezési tekintetben kivonul.

A leépítés hatásairól azért hármas megközelítésben beszélünk, mert külön értelmezzük a finanszírozási sokkot, az intézményi-szakértői kapacitásvesztést és az Egyesült Államok külpolitikájához is kapcsolódóan a legitimációs veszteséget a segélyezési ökoszisztémában.

MÓDSZERTAN, FOGALMI KERETEK ÉS FELÉPÍTÉS

Az elemzés módszertanilag kvalitatív dokumentumelemzésre és másodlagos (deskriptív) adatelemzésre támaszkodik, valamint a fő donorok helyettesítési potenciálját három összevetési szempont mentén – finanszírozási kapacitás, intézményi/végrehajtási kapacitás, legitimációs-normatív illeszkedés – strukturált módon értékeli. A dokumentum-elemzés célja a USAID leépítéséhez vezető út, illetve annak értelmezése, hogy a lépés miért generál vákuumo(ka)t. A forráskorpusz kormányzati és intézményi dokumentumokból, állásfoglalásokból, továbbá szakpolitikai és kutatási anyagokból, illetve sajtóforrásokból áll – utóbbiak a gyorsan változó események kronológiai bemutatását, továbbá a nyilvános narratívák azonosítását segítik. Az elemzés az amerikai fordulatot megelőző és közvetlenül követő időszakra koncentrál, így már összehasonlítható esettanulmányok helyett egyelőre potenciális űrkitöltő donorokat vizsgál a három elemzett szempont alapján. Az elemzett folyamat több esetben még zajló jogi, pénzügyi és intézményi átalakulás, a tanulmány ezért elsősorban a mechanizmusok feltárására, valamint a donorok helyettesítési potenciáljának bemutatására törekszik.

A tanulmányban a segélyezés kifejezés gyűjtőfogalomként utal az Egyesült Államok külföldi támogatási tevékenységére (foreign assistance), amely magában foglalja a humanitárius segítségnyújtást, a fejlesztési támogatást és biztonsági-katonai jellegű forrásokat (Ingram, 2024; McCabe–Brown, 2024). A fókuszban lévő USAID miatt az elemzés elsősorban humanitárius és fejlesztési komponensekre fókuszál. A donorstatisztikák, -adatok esetében a tanulmány a hivatalos fejlesztési támogatás (Official Development Assistance, ODA) OECD DAC által megfogalmazott definícióját veszi alapul: „…állami (hivatalos) forrásokat biztosító szereplők által a kedvezményezetteknek (alacsony és közepes jövedelmű országoknak) nyújtott pénzügyi támogatás, olyan területeken, mint az egészségügy, a közegészségügy és higiénia, az oktatás és az infrastruktúra. Többnyire vissza nem térítendő támogatásokból vagy »kedvezményes« (lágy feltételekkel nyújtott) hitelekből áll, és a legkevésbé fejlett országok számára rendelkezésre álló külső finanszírozás több mint kétharmadát teszi ki” (OECD, é. n.).

A tanulmány a segélyezést elsődlegesen nemzetközi világrendi és hatalmi-politikai keretben értelmezi, és a segélyezéspolitikai részleteket a geopolitikai hatások megértésének szolgálatába állítja, ami azért is releváns, mert ahogy Alberto Alesina és David Dollar megállapították, „a külföldi segélyek irányát legalább annyira diktálják politikai és stratégiai megfontolások, mint a kedvezményezettek gazdasági szükségletei és politikai teljesítménye” (Alesina–Dollar, 2000).

A dolgozat először az amerikai segélyezési politika jelentőségét, majd projektjeit mutatja be, hogy értelmezhetővé váljon, miért beszélhetünk pénzügyi, intézményi és legitimációs vákuumról a USAID megszűnése kapcsán. Ezt követően a lépés politikai-geopolitikai megfontolásait tekintjük át, hogy aztán megvizsgáljuk, képes lesz-e bármelyik egyéb donor állam belépni a Washington által hagyott vákuumba.

AZ AMERIKAI SEGÉLYEZÉSI POLITIKA JELENTŐSÉGE

A USAID leépítéséig Washington messze a világ legnagyobb humanitárius adományozója volt (1. ábra), miközben az Egyesült Államok költségvetésének bőven kevesebb mint egy százalékát költi el külföldi segélyezésre és fejlesztésre (Roy, 2025). Mindamellett, hogy a teljes kiadáshoz képest eltörpül ez az összeg, az Egyesült Államok egyike volt azon országoknak, melyek kötött segélyeket biztosítottak, tehát az összegek elköltése során saját beszállítókra és szállítókra támaszkodtak – azaz üzletet generáltak amerikai cégeknek.

Egy 2021-es adat alapján a USAID-del szerződésben álló cégek 86,4 százaléka amerikai. (Ilasco, 2022). Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a Biden-adminisztráció alatt, kiemelten Ukrajna vonatkozásában a direkt, nem kötött segélyek is szerepet kaptak (USAID Office of Inspector General, 2023). Az Egyesült Államok kiemelten alkalmazott bilaterális együttműködéseket fejlesztési segélyeihez, azaz a segély „nyújtását, modalitását, feltételeit, kedvezményezettjeit [az Egyesült Államok] motivációja, gazdasági és politikai érdekei közvetlenül” határozták meg (Kiss, 2024: 9).

Tehát miközben Washington kiemelt szereplő a segélyezési szegmensben, gazdaságilag nem volt számára megterhelő a hozzájárulás, az amerikai gazdaságot is segítették a különböző programok, ráadásul az Egyesült Államok a saját érdekei mentén folyamatosan kontroll alatt tartotta a célországokat.

Mindehhez hozzá kell tennünk, hogy miközben a segélyezés kiterjedt volt, bizonyos elemzések arra is rámutatnak, hogy az „Egyesült Államok kormánya sikeresen használta fel a külföldi segélyprogramokat, hogy külpolitikai engedelmességet érjen el az ENSZ-ben olyan kérdésekben, amelyek létfontosságúak Amerika nemzeti érdekei szempontjából” (Wang, 1999: 199).

1. ábra: A tíz legnagyobb OECD-DAC-donorállam segélyköltése 2019 és 2023 között

Forrás: A Carnegie Africa elemzése az OECD, a Donor Tracker Focus2030 és a Devex adatainak felhasználásával.

Washington segélyei viszonylag széles skálán mozogtak, ami jól látható a nyilvánosan hozzáférhető információk alapján. Az egyik legjobb összefoglalást a Pew Research Center készítette, amely a 2023-as adatokat vizsgálva mutatta be, hogyan is állt össze az abban az évben 71,9 milliárdos segélyezési összeg (2. ábra). Miközben azt a kutatóintézet is megjegyzi, hogy nem minden kategória esetében egyértelmű a költés jogcíme (köszönhetően annak, hogy a USAID mellett a Külügyminisztérium, a Védelmi Minisztérium, a Pénzügyminisztérium és többek között az Egészségügyi és Szociális Minisztérium is folyósított fejlesztési támogatásokat), látszanak világos trendek.

• Az adatok értelmében az összegek 27 százaléka ment gazdasági jellegű fejlesztésre, mely döntően Ukrajna pénzügyi támogatását jelentette.

• Humanitárius segítségnyújtásra és katasztrófaelhárításra az összegek 21,7 százalékát költötték, itt az éhínség elleni harcot és például a konfliktuszónák melletti menekülttáborokat, az alapvető szolgáltatások biztosítását kell kiemelni.
• Az összegek 22,3 százaléka egészségügyi segélyként érkezett azokba az országokba, ahol szükség volt erre: HIV/AIDS (a teljes éves összeg 14,7 százaléka), kolera, malária, oltási programok, a fejlődő világ számára biztosított modern egészség-ügyi szolgáltatások.

• Az összegek 14,2 százaléka a béke és biztonság kategóriában sokszor katonai segélyek folyósítását jelentette (Ukrajna mellett itt Izrael és Egyiptom szerepe is kiemelhető).
• Voltak a környezet címszó alatt elköltött összegek (1,9%), továbbá azok a kiadások (a teljes összeg mintegy 3,2 százaléka), amelyek miatt a USAID sok országban címlapra került az elmúlt időszakban: a demokrácia, emberi jogok és kormányzás címszó alatt futó projektek (DeSilver, 2025).

2. ábra: Az Egyesült Államok által a 2023-as pénzügyi évben minden kategóriában folyósított külföldi segélyek aránya

Forrás: ForeignAssistance.gov (letöltve: 2025. január 28.)

A programokról tehát látható, hogy a segélyek döntő többsége humanitárius segítségnyújtásként rászoruló egyéneket, csoportokat, illetve országokat és régiókat célzott, és az is kitűnik, hogy (Ukrajna mellett) elsősorban a fejlődő térségek, országok és régiók részesültek a USAID támogatásaiból, így a leállásból fakadó esetleges következmények is ezekben az államokban lesznek jelentősebbek (3. ábra).

3. ábra: A USAID segélyprogramjai, 2014–2023 (a 2023-as USD-árfolyam szerint)

Forrás: Roy, 2025

KIALAKULT VÁKUUM(OK)?

Azt, hogy az amerikai hozzájárulás megváltozása mekkora űrt hagy maga után, az amerikai segély kiemelkedően magas volumene mellett az elmúlt évek aggasztó tendenciái is befolyásolják. Látható folyamat, hogy globálisan „egyre inkább nőnek a fejlesztési szükségletek, ugyanakkor ezzel nem tud lépést tartani a finanszírozási képesség” (Kiss, 2024: 7) – a nyomás többek között a klímaváltozás, a pandémia, a különböző konfliktusok és válságok miatt vált jelentősebbé az elmúlt években, a USAID leépítése kapcsán ezért beszélhetünk pénzügyi kérdésről, illetve esetleges vákuumról.

Tehát olyan ponton válnak kérdésessé az amerikai pénzügyi támogatások, amikor amúgy is növekszik az igény az ilyen jellegű segélyekre. És nem csupán az amerikai összegek kiesése okoz problémát: futó projektek, a helyi viszonyokhoz évek-évtizedek óta alkalmazkodó megoldások és szakemberek, a szakmai tudás és kompetencia tűnhetnek el, tűnnek el, tűntek el egyik napról a másikra. És mindezek helyreállítása nem oldható meg egyik vagy másik ország nagyobb pénzügyi szerepvállalásával, hisz mindegyik állam érdekelt a saját szervezetei mellett a saját szakemberei alkalmazásában, hogy a saját maguk által definiált projektek támogassák nemzeti érdekeik megjelenését vagy megvédését. A USAID mögött évtizedes tapasztalat és szakértelem áll, melynek felépítése nem történhet meg rövid idő alatt. Andrew S. Natsios szerint „a sikeres fejlesztési programok, amelyek valódi változást eredményeznek, tíz–húsz éves időhorizontot igényelnek ahhoz, hogy gyökeret eresszenek, növekedjenek, és önfenntartóvá váljanak” (Natsios, 2020: 114). Az intézményi vákuum is fontos kérdés, de nem csupán a szaktudás leépítése, hanem a rendszer fragmentálódása miatt is. Még több párhuzamos és kevesebb koordinált megoldás „hatalmas adminisztrációs költségekkel jár mind a kedvezményezettek, mind a donorok számára” (Fuchs et al., 2015: 255).

Ha figyelembe vesszük az előző részben említett pénzügyi elemeket és a gazdasági sajátosságokat (például az amerikai gazdaság bekötöttségét), a USAID úgy volt Washington puha diplomáciai eszköze, hogy közvetlen amerikai politikai és pénzügyi érdekeket is szolgált, és hasznot is hajtott – nem véletlen, hogy a szervezet a hidegháborús szembenállás, versenyfutás terméke. John F. Kennedy elnök így fogalmazott mindennek a szükségességéről: „Nincs menekvés a kötelezettségeink elől: erkölcsi kötelezettségeink bölcs vezetőként és jó szomszédként az egymásra utalt szabad nemzetek közösségében – gazdasági kötelezettségeink a leggazdagabb emberekként egy olyan világban, ahol túlnyomórészt szegény emberek élnek, olyan nemzetként, amely már nem függ a külföldi hitelektől, melyek egykor segítettek nekünk saját gazdaságunk fejlesztésében – és politikai kötelezettségeink a legnagyobb ellenállásként a szabadság ellenfeleivel szemben” (Kennedy, 1961). Kennedy tehát nem csupán Washington felelősségét, de a segélypolitika által biztosított előnyöket is látta a nagyhatalmi versenyfutás tekintetében.

Leo Michel (2017) Joseph Nye tézise nyomán amellett érvel, hogy a puha erő kulcsa a legitimáció: ha egy állam hatalmát legitimnek látják, kisebb ellenállásba ütközik, és ennek köszönhetően ritkábban kényszerül költséges kényszerítésre, kemény eszközök használatára. Ehhez szorosan kapcsolódik G. John Ikenberry (2018) intézményesített hegemóniáról szóló elmélete is, amely kiemeli, hogy a nagyhatalmaknak azért is lehet érdekük intézmények és normák létrehozása, mert ebben nem csupán saját cselekvési szabadságuk korlátozását látják, hanem hatalmuk kiterjesztését is – és ez a két folyamat csak látszólag mond ellent egymásnak, teszi hozzá a szerző. Ezek az intézmények és normák egyrészt „bebetonozzák” a kívánatos politikai orientációt más államokban, másrészt növelik a rend legitimitását azáltal, hogy kiszámíthatóvá és szabályhoz kötötté teszik a hegemón hatalomgyakorlást (Vörös–Tarrósy, 2026). Ezek a struktúrák „segíthetnek egy államnak hiteles korlátokat és kötelezettségeket felállítani a saját hatalmára vonatkozóan, ami megkönnyíti az együttműködést, és nagyobb legitimitást ad a rendnek. Más államok nagyobb valószínűséggel üzletelnek veled – azaz melléd állnak (bandwagoning), ahelyett, hogy ellened egyensúlyoznának (balancing) –, ha hitelesen bizonyítani tudod, hogy betartod az elfogadott szabályokat és normákat” (Ikenberry, 2018: 8).

Mindezen logika alapján tehát a USAID leépítése legitimációs vákuumot is okozhat. Nem csupán a kiemelkedő pénzügyi hozzájárulás vész el, hanem gyengül az Egyesült Államok hitelessége és koordinációs szerepe is – amely Washington számára megkönnyítette a koalícióépítést és a partnerekkel való együttműködést. Leo Michel már Trump első ciklusában a soft power leértékelődését látta (Michel, 2017), és e folyamat a második ciklusban folytatódott.

Mielőtt áttérnénk e vákuumok esetleges betöltésére, ki kell emelnünk, hogy a soft power-ellenesség – vagy inkább a soft powerbe vetett bizalom csökkenése – mellett konzervatív körökben régóta kritizálják a USAID szervezetét és általánosságban az Egyesült Államok segélyezési politikáját, ami világossá vált a The Heritage Foundation által összeállított politikai projektterv, a Project 2025 létrehozásával. Az úgynevezett globális progresszív baloldal támogatására fordított összegek, a kiadások nagysága, a Kínával szembeni fellépés szükségessége, a klímavédelmi, az esélyegyenlőséghez, a sokszínűséghez és befogadáshoz kapcsolódó kiadások felülvizsgálata mind-mind jelen voltak és vannak a konzervatív közbeszédben (Primorac, 2023).

POSZTHEGEMÓN ŰR?

A USAID-et érintő amerikai lépés nem egyedülálló és nem is feltétlenül meglepő az Egyesült Államok globális szerepét és helyzetét tekintve, és egy világos narratívában, az úgynevezett poszthegemoniális világfelfogásban azt jelenti, hogy amennyiben a poszthegemón szereplő, az Egyesült Államok nem képes működtetni az általa formált, dominált vagy létrehozott struktúrákat, akkor nem is biztos, hogy érdekelt azok fenntartásában (Tálas, 2021). Ez viszont azt is feltételezi, és erre is látunk példákat, hogy a USAID nem az egyetlen szereplő, a nemzetközi segélyezés pedig nem az egyetlen terület, amellyel kapcsolatban Washington átértékeli a szerepét, adott esetben a hozzájárulását. E folyamat az átalakuló világrenden belül úgy is értelmezhető, hogy az eddigi pólus, az unipoláris világrend stabilitásáért, a feltörekvő államok fejlődéséért is felelős Egyesült Államok már nem kívánja fenntartani azon szolgáltatásokat, melyek a multipolaritásban és a multilaterális megoldásokban érdekelt államok igényeit és érdekeit szolgálták (Vörös–Tarrósy, 2024).

Amikor tehát azon gondolkozunk, hogy a USAID helyére, ebbe a hármas vákuumba megérkezhet bármelyik, akár fejlett, akár feltörekvő szereplő, akkor érdemes abban a kontextusban értelmezni ezt, hogy a USAID kivonulása által okozott űr csak az egyik pénzügyi űr, melyet Washington maga után hagy: az Egészségügyi Világszervezetből való kilépés hasonló nehézségeket, pénzügyi hiányokat, valamint pótolhatatlan infrastrukturális és szakmai veszteségeket jelent, de idesorolható az UNESCO és (esetlegesen) a (közel)jövőben egyéb szakosított ENSZ-intézmények, illetve szervezetek helyzete is: 2026. január 7-én Washington egyszerre hatvanhat nemzetközi, köztük harmincöt ENSZ-hez köthető szervezetből lépett ki Trump elnöki rendeletével. Ahogy Marco Rubio, az Egyesült Államok külügyminisztere fogalmazott: „Nem fogjuk tovább pazarolni erőforrásainkat, diplomáciai tőkénket és részvételünk legitimáló súlyát olyan intézményekben, amelyek irrelevánsak, vagy ellentétesek az érdekeinkkel” (USDOS, 2026).

Ha az Egyesült Államok nem hajlandó tovább finanszírozni e globális szervezeteket, szolgáltatásokat, akkor a potenciálisan nagyobb felelősséget vállaló államoknak számos ponton, területen és szervezetben kell nagyobb pénzügyi hozzájárulást biztosítani akár csak az elköltött összegek eddigi szintjének fenntartásához is. Tehát hatalmas lehet a segélyezés és a multilaterális megoldások mellett kiálló államokra nehezedő anyagi teher.

KÖVETKEZMÉNYEK

Bármilyen lépéseket tesz is a nemzetközi közösség, a USAID-et érintő változásoknak lesznek egyértelmű vesztesei, negatív következményei. A teljesség igénye nélkül az alábbiakat mondhatjuk el ezekről a kimenetekről:

• Egyéni szinten a különböző segély- és fejlesztési programokból közvetlenül részesülő rászorulók, betegek és szegények mögül esik/eshet ki a támogatás – és miután a leépítésre a nemzetközi közösség felé kommunikált hatásvizsgálat nélkül került sor, nehéz felmérni a valódi következményeket. Az egyik legsúlyosabb és rögtön látható hatással a HIV/AIDS-programok haszonélvezői szembesültek: a gyógyszereikre napi szinten rászorulók, a kezeléseket kapó egyének és az azokat biztosító szervezetek. A UNAIDS adatai alapján a HIV/AIDS elleni fellépés legjelentősebb támogatója a USAID volt, 73 százalékát adva az eddigi globális költségeknek (UNAIDS, 2025), és bár Marco Rubio kilenc nappal később kivette a tiltás alól az életmentő gyógyszereket, orvosi ellátásokat, az ételt és menedéket nyújtó szolgáltatásokat (Becker, 2025), a segélyszervezet dolgozóit a munkájuk leállítására felszólító elnöki rendelet megakasztotta a globális projekteket, és a globális segélyszervezetek többsége már jelezte, hogy megérzik a USAID felfüggesztését (UNAIDS, 2025).

• Az egyének hátrahagyása ugyanakkor a fejlődő államokra is kihat: vagy nagyobb terhet vállalnak ezen egyének, csoportok, rétegek támogatásában (ami nehezen valószínűsíthető, hiszen éppen az állami beavatkozások hiánya, elégtelen szintje miatt volt szükség donorok támogatására), vagy magukra maradnak nehézségeikkel az amúgy is számos kihívással szembesülő társadalmakban. A következmények, bármelyik szcenárió válik is valóra, szerteágazók lehetnek: az állami pénzügyi beavatkozás más területektől von el forrásokat, az érintettek hátrahagyása pedig a szegénységet, a leszakadást, adott esetben a munkaerőpiaci tevékenységeket befolyásolná negatív irányba, minden esetben további kockázatokkal terhelve a fejlődő társadalmakat – gondoljunk akár a radikalizálódás jelentette veszélyre is.

• A fejlődő világban kialakuló és növekvő kockázatok ugyanakkor globalizált világunkban nem maradnak lokálisak, akár közvetlen, akár – például konfliktusok következtében, menekülteken keresztül – közvetett módon, de hatással lesznek a nemzetközi közösségre, a fejlett világ államaira is.

• Bár vélhetően csak rövid távon, de a USAID megszüntetésével az amerikai adófizetők nyerhetnek az eddig külföldön elköltött pénzek még nem ismert elképzelések szerinti hazai felhasználásával. Ugyanakkor az amerikai fejlesztéspolitika már ismertetett működése miatt amerikai vállalkozások és munkahelyek kerülnek veszélybe,1 ráadásul a segélyszervezettel együtt az Egyesült Államok puha hatalmának gerincét adó imázsépítő, -támogató projekteknek is búcsút mondhatnak.

Arra a tényre is érdemes kitérni, hogy a globális fejlesztéspolitikák soha nem voltak tökéletesek – bár sok esetben a donor államok egyéni érdekei voltak ezért felelősek. Többször felmerült az az elképzelés, hogy érdemes olyan projekteket megvalósítani és támogatni, melyek a helyi szereplők mellett a fenntarthatóságot és a segélyektől való függés megszüntetését is célozzák. Bár a Trump-adminisztráció döntésének nem ez volt a kommunikált célja, a szűkülő források akár arra is késztethetik mind a donor, mind a fogadó államokat, hogy a kevesebb forrást hatékonyabb módon költsék el.

E lehetséges következmények azt a globális – és helyi – igényt vetíthetik előre, hogy a kiesett projektek helyére más donor államok kezdeményezései érkezzenek. E tekintetben az a kérdés, vajon beszélhetünk-e olyan államokról, melyek nyertesei lehetnek az amerikai lépéseknek. A segélypolitika ugyanis geopolitikai tényezővé vált. Natsios kiemeli, hogy a nagyhatalmi rivalizálás az elmúlt évtizedben „átlépett” a nemzetközi fejlesztési térbe, miközben a poszthidegháborús fejlesztési rend „felbomlóban” van (Natsios, 2020: 101). E keretben az intézményi visszalépések stratégiai jelentőségűek, mert „a fejlesztési tér nem szereti a vákuumot” (Natsios, 2020: 107), és ez Natsios véleménye szerint lehetőséget teremt más szereplők számára.

KI TÖLTHETI KI A VÁKUUMO(KA)T?

A sajtóban (Wolf, 2025) és politikusi körökben (Dent, 2025) viszonylag gyorsan megszületett az a narratíva, mely szerint Kína lehet a jelenlegi helyzet nyertese, számos térségben és országban átvéve a USAID helyét és szerepét. Natsios is Kína szerepét emelte ki tanulmányában (Natsios, 2020). Ugyanakkor annak vizsgálata, hogy ez valóban megtörténhet-e, komplexebb kérdést vet fel, hiszen az átalakuló világban nem csupán Kína, hanem több középhatalom, feltörekvő állam is érdekelt a status quo megváltoztatásában (Tarrósy–Vörös, 2019) és az amerikai hegemónia megtörésében – elméletileg tehát érdekeltek lehetnek az Egyesült Államok pozícióinak átvételében.

Kína

Kína nemzetközi segélyezésről alkotott véleménye jelentősen eltér az OECD-államok és az Egyesült Államok normáitól és felfogásától, és az ázsiai ország inkább tekinti e tevékenységét partneri kapcsolatnak a Dél–Dél-kooperáció részeként, amelyben a fogadó államok érdekei is megjeleníthetők (Dreher et al., 2018; Vörös, 2024). Peking tehát inkább a fejlesztési együttműködést preferálja, melyben vegyíti a segélyezést a befektetésekkel, a kereskedelemmel és a különböző fokú együttműködésekkel, sőt hitelekkel – a segélyezés szempontjából kevésbé átlátható módon. Tehát az figyelhető meg, hogy „a kínai segélypolitika nehezen elválasztható a kereskedelem- és a beruházáspolitikától, a három terület összefonódása megmutatkozik a segélyezés céljaiban, eszközeiben és formáiban, valamint intézményrendszerében egyaránt” (Vári, 2016: 79). Mindez azt is jelenti, hogy a klasszikus segélyezés nem része Kína segélyezési portfoliójának, a gazdasági hasznot hajtó együttműködések vonzóbbak a kelet-ázsiai állam számára – így nem arról kell beszélni, hogy például a HIV/AIDS-programok finanszírozását folytatná, átvenné Kína, hanem arról, hogy Peking rövid (és vélhetően közép)távon nem is rendelkezik azokkal az infrastrukturális adottságokkal (szervezeti felépítés, szakembergárda), melyek lehetővé tennék az ilyen jellegű segélyprogramok akár csak részleges átvételét.

Ugyanakkor nem szabad elfelejteni, hogy globális imázsát, a „felelős Kína” képét építve Peking nyerhet olyan projektek támogatásával, melyek a fejlődő, rászoruló államok igényeire reagálnak, és Kínát olyan szereplőként festik le, amely egy jobb világ megteremtésén dolgozik. A multilaterális együttműködéseket támogató és azoknak elsőbbséget adó szereplőként ez nem állna távol Kína külpolitikai-geopolitikai-stratégiai céljaitól. Ennek okán elképzelhető, hogy bizonyos zászlóshajóprojektek, globálisan jól kommunikálható esetek kapcsán Peking tesz majd lépéseket. Talán nem véletlen, hogy Kambodzsa, Pápua Új-Guinea és Nepál neve is felmerült (Wolf, 2025) olyan államként, ahol Kína rögtön megjelenhet. Ezen értesülések közül azonban egyelőre egyiket sem lehet megerősíteni. Például a kambodzsai aknamentesítő projektet érintő kínai hozzájárulásról szóló döntés már jóval az amerikai felfüggesztés előtt megszületett – igaz, a USAID leállása miatt az amerikai pénzek valóban nem érkeztek meg (Chheng, 2025).

Ráadásul, ahogy arra már kitértünk, az amerikai visszalépés miatt nagyobb nyomás nehezedhet Kínára egyéb globális programok, például a WHO vonatkozásában is, így az évek óta a gazdasági kihívásainak orvoslásával elfoglalt kelet-ázsiai államnak számos területen át kellene vállalnia az amerikaiak által eddig vitt terheket. Összességében tehát azt mondhatjuk, hogy bár Kína nyerhet a USAID drasztikus mértékű zsugorodásán, amennyiben ezt a nyereséget pusztán a nemzetközi megítélésben mérjük, viszont nem lesz képes az űr kitöltésére, az Egyesült Államok helyettesítésére, így viszont Pekingnek globális értelemben, esetleges biztonsági konfliktusok során akár számottevő károkkal is szembe kell néznie.

További középhatalmak nyerhetnek teret?

Ahogy fentebb már volt róla szó, a USAID körüli helyzet egyéb szereplők érdeklődését is felkeltheti, az átalakuló világrendben számos ilyen államról beszélhetünk, melyek akár Kínához hasonló érdekekkel és megfontolásokkal jelentkezhetnek – ennek már jóval Trump döntését megelőzően is voltak jelei. Az úgynevezett csendes forradalom részeként számos ilyen új donor állam tűnt fel az elmúlt időszakban: például a multipolaritásban érdekelt államok elitklubjaként is definiálható BRICS-et kell megemlítenünk (Kiss, 2024), és így akár Oroszország is kiemelhető a témában érdekelt szereplőként.

A Kínára vonatkozó megállapítások ezen államokkal kapcsolatban is igazak lehetnek, és egy gyors körkép segíthet felmérni az elképzelések valószínűtlenségét: a BRICS-államok egy része maga is segélyre szorul, például a legújabb tag, Indonézia inkább foglalkozik azzal, hogy az ő esetükben ki helyettesítheti a USAID segélyeit (Widianto, 2025), semmint hogy miképpen lennének képesek globálisan kiváltani az amerikai segélyeket, de az egyik alapító tag, Brazília is hasonló problémákkal néz szembe. Jelenlegi gazdasági helyzetében Moszkva ugyan nem lenne képes helyettesíteni Washingtont, de rövid távú hasznokról, politikai megfontolásokról Pekinghez hasonlóan orosz oldalon is beszélhetünk, és a volt keleti blokk országaiban, illetve a volt szovjet tagköztársaságok területén az amerikai alternatíva eltűnése részükről üdvözölt esemény lehet.

Érdemes volna még az Öböl-államok, Szaúd-Arábia, az Emírségek vagy Katar esetleges szerepvállalását is vizsgálni, de az valamennyi esetben látható, hogy egyik feltörekvő szereplő sem képes az amerikai összegek helyettesítésére. Rövid távú, regionálisan fókuszált, imázst segítő bejelentésekre készülhetünk, de átfogó, globális programokra egyik ilyen jellegű szereplőnek sincs anyagi vagy szervezeti, strukturális lehetősége.

Az Európai Unióról se feledkezzünk el

Az Egyesült Államokat követően (és Kína mellett) a legjelentősebb donorok az OECD-államok, a fejlett államok, például az európai szereplők. Az Egyesült Államok visszaszorulása kifejezetten a hagyományos segélyezési struktúrákban pedig azt eredményezheti, hogy az évtizedekkel ezelőtt megkezdett programok és célok megvédése érdekében ezek az országok növelik hozzájárulásukat. Itt kell kiemelni az Európai Uniót mint olyan globális szereplőt, amely már csak földrajzi okokból is érdekelt(ebb) lehet a kelet-európai, dél-kaukázusi, afrikai és közel-keleti kihívások kezelésében. Az EU 2021-ben alakította át globális segélyezési rendszerét, és igyekezett hatékonyabbá tenni: a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz – Globális Európa (NDICI – Globális Európa) nevet kapó új kezdeményezés célja, hogy az összes harmadik országgal folytatott együttműködést fedezze, s földrajzi, tematikus és úgynevezett gyors reagálású pilléreken nyugszik. A tematikus pillérről szólva az EU kiemelte, hogy „a tematikus programok az emberi jogokra és a demokráciára, a civil társadalomra, a stabilitásra és a békére, valamint az olyan globális kihívásokra összpontosítanak majd, mint az egészség, az oktatás és képzés, a nők és a gyermekek, a munka, a szociális védelem, a kultúra, a migráció és az éghajlatváltozás” témája (Council of the European Union, 2021), így az látszik, hogy az Európai Unió lehet a legérdekeltebb a USAID által hátrahagyott űr kitöltésében. Ugyanakkor, ahogyan Kína esetében, úgy itt is meg kell említenünk, hogy nem ez az egyetlen terület, amelyen nagyobb szerepvállalásra lenne szükség az európai szereplők részéről, és az nem is várható, hogy egyedül képesek vagy akár hajlandók lennének teljes egészében pótolni a USAID által biztosított segélyösszegeket. Mindez az Európa biztonságáról szóló közös európai gondolkodás témájában is világossá vált – kiemelve egy újabb olyan területet, amelyre az európai államoknak a jövőben többet kell fordítaniuk.

ÖSSZEGZÉS

Összességében elmondhatjuk, hogy a USAID felfüggesztése, majd szerződésállományának drasztikus visszavágása nem pusztán egy amerikai belpolitikai, illetve költségvetési lépés volt, hanem olyan döntés, amely már rövid távon is érzékelhetően kezdi átformálni a nemzetközi segélyezési rendszert és az arról szóló gondolkodást. Bár a tanulmány írásának pillanatában a jogi procedúrák még tartanak, és nem teljesen egyértelmű, mely programok és projektek folytatódnak, az már most látszik, hogy egy ilyen jellegű – és ilyen hosszú – leállás nem csak „szünetet” jelent: a futó programok működése, a partnerekkel való együttműködés és a terepi végrehajtás is sérül, miközben a következmények felméréséhez valószínűleg hosszabb időre lesz szükség.

A kutatói kérdés első része arra vonatkozott, hogy az Amerikai Egyesült Államok döntésének milyen hatása lesz a nemzetközi segélyezési rendszerre. A tanulmány fő állítása mentén erre az a válasz, hogy a USAID leépítése nem csupán finanszírozási hiányt okoz, hanem intézményi és legitimációs vákuumot is létrehoz. Finanszírozási értelemben az amerikai forráskiesés önmagában is óriási lyukat üt a rendszeren, különösen egy olyan időszakban, amikor – a klímaváltozás, pandémiák, konfliktusok és humanitárius válságok miatt – eleve egyre inkább nőnek a fejlesztési szükségletek. Intézményi értelemben pedig nem egyszerűen pénz tűnik el, hanem a USAID mögött álló évtizedes tapasztalat, terepi jelenlét, szakértői kapacitás és végrehajtó infrastruktúra is: azok a működési megoldások és helyi viszonyokhoz alkalmazkodó szakmai tudás, amely egyik napról a másikra nem pótolható. Végül legitimációs értelemben gyengül az Egyesült Államok hitelessége és koordinációs súlya a segélyezési ökoszisztémában, ami a koalícióépítést és a partneri együttműködéseket is nehezíti.

A kutatói kérdés második része a geopolitikai következményekre irányult. A tanulmány alapján itt is az a fő következtetés, hogy a segélyezés ebben az értelemben nem mellékes fejlesztéspolitikai kérdés, hanem a világrendi és hatalmi-politikai mozgások része. A USAID a hidegháborús versenyfutás termékeként egyszerre szolgált humanitárius és fejlesztési célokat, és működött Washington puha diplomáciai eszközeként: úgy adott mozgásteret az Egyesült Államok számára, hogy közben nemzetközi jelenlétet, reputációt és együttműködési hálózatokat is épített. A visszalépés geopolitikai értelemben azt jelenti, hogy az Egyesült Államok nemcsak „pénzt” von ki, hanem azt a képességét is csökkenti, hogy intézmények és normák mentén kiszámíthatóan, legitim módon alakítsa a nemzetközi együttműködéseket. Mindez az átalakuló világrendben abba a tágabb folyamatba is illeszkedik, amelyben Washington több területen átértékeli szerepét és adott esetben a hozzájárulását, miközben a rendszer többi szereplőjének alkalmazkodnia kell egy egyre inkább rendezetlen, kevésbé stabil és kiszámítható környezethez.

A kutatói kérdés harmadik eleme az volt, hogy mennyiben képesek egyéb donorok (Kína, az EU, Japán, illetve akár egyéb középhatalmak) betölteni a keletkező űrt. A tanulmány válasza itt egyértelműen az, hogy részlegesen és/vagy szelektíven lehet szó helyettesítésről, de Washington globális szintű helyettesítésére nincs lehetőség. Kína kapcsán a sajtóban gyorsan megszületett narratíva, hogy Peking „készen áll” átvenni az amerikai szerepet, ugyanakkor az elemzés rámutatott, hogy a kínai modell nem a klasszikus segélyezésre, hanem a fejlesztési együttműködés és a gazdasági hasznot is hozó együttműködések keverésére épül, így sem tematikusan, sem intézményi kapacitásában nem reális, hogy például a humanitárius és egészségügyi programok nagy részét átvegye. Peking bizonyos zászlóshajóprojektek és jól kommunikálható esetek mentén nyerhet reputációs hasznot, de a teljes pénzügyi és intézményi kiesés pótlása, valamint az amerikai globális hálózat helyettesítése nem várható tőle. Hasonló logika mentén a középhatalmak és feltörekvő szereplők esetében is legfeljebb regionális fókuszú, rövid távú, imázstámogató bejelentések képzelhetők el, átfogó és globális programokra azonban sem anyagi, sem szervezeti, strukturális lehetőségük nincs.

Az Európai Unió e szereplők közül a leginkább „kézenfekvő” alternatíva, hiszen intézményesített fejlesztési együttműködési keretekkel és tematikus fókuszokkal is rendelkezik, valamint földrajzi okokból is érdekelt lehet több válságtérség stabilizálásában. Ugyanakkor a tanulmány alapján az is látszik, hogy az EU előtt sem egyetlen probléma jelenik meg, hanem egyszerre több területen nő a felelősségvállalási kényszer (biztonságpolitika, multilaterális intézmények finanszírozása, regionális válságkezelés). Ezért bár elképzelhető hozzájárulás-növelés, a teljes amerikai kiesés átvállalása és a USAID által képviselt globális infrastruktúra kiváltása európai oldalról sem reális.

Mindezek fényében a tanulmány végkövetkeztetése az, hogy a USAID leépítése olyan hármas – finanszírozási, intézményi és legitimációs – vákuumot hoz létre, amelyet a nemzetközi rendszer többi szereplője legfeljebb részleteiben, szelektíven és saját érdekei szerint tud majd kezelni. A nemzetközi segélyezésre ugyanakkor a jövőben is szükség lesz, és miközben a folytatással vagy az alternatív donorok szerepvállalásával kapcsolatban egyelőre sok a bizonytalanság, a negatív következmények már most láthatóan súlyosbodhatnak – különösen ott, ahol a segélyezés nem „plusz”, hanem alapfeltétel az egészségügyi, humanitárius és társadalmi stabilitás fenntartásához.