Absztrakt

Ahhoz, hogy 2030-ra megvalósuljanak a Fenntartható fejlesztési célok, évi 3900 milliárd dollárra van szükség. Ehhez a DAC-országok mintegy 185 milliárd dolláros segélyei még akkor sem elegendők, ha időközben teljesítenék a 0,7 százalékos ODA/GNI-arányos célt, és bevetnék az innovatív fejlesztésfinanszírozás szerteágazó eszköztárát. A feltörekvő donorok támogatásai egyelőre még szerények, bár növekvő tendenciát mutatnak, és hozzájárulnak a TOSSD növeléséhez. Így szükségszerű az olyan külső erőforrások intenzívebb fejlesztési célú bevonása, mint a közvetlen külföldi beruházások és a hazautalások, valamint a fejlődő országokból való illegális pénzügyi eszközkiáramlás megfékezése.

Kulcsszavak: finanszírozási szakadék, SDG, ODA, új donorok, innovatív finanszírozás, TOSSD

DOI: 10.56699/MT.2024.2.1

A címben szereplő „nemzetközi fejlesztés” kifejezés korántsem egyértelmű, ugyanakkor használata nem véletlen. Szűkebb értelemben nemzetközi fejlesztésen a nemzetközi fejlesztési együttműködést, vagyis a fejlett országok fejlődő országoknak nyújtott segélyeit, a nemzetközi segélyezési rendszert értjük. Tágabb értelemben pedig azt a tevékenységet/folyamatot, amelynek révén a kevésbé fejlett országok növekedni, fejlődni fognak, és felzárkózni a fejlett országokhoz, és amelyet a 2015-ben elfogadott Fenntartható fejlesztési célok (Sustainable Development Goals, SDGs) irányoznak elő. A célok 2030-as elérését – többek között – a fejlett országok támogatásai segíthetik elő.

Mindkét tevékenység megvalósításához jelentős pénzügyi erőforrások szükségesek. Kérdés, hogy a nemzetközi segélyezés mennyiben tud hozzájárulni az úgynevezett finanszírozási szakadék (financing gap) csökkentéséhez. A DAC-országok (a Development Assistance Committee, vagyis az OECD Fejlesztéstámogatási Bizottságának tagjai) segélyígéreteinek mennyiségi gyarapításán túl milyen lehetőségek vannak a támogatás növelésére? Mennyiben képes a segélyhatékonyság növelése ellensúlyozni a segélyek elégtelen mennyiségét?

Vajon az új donorok megjelenése képes-e kipótolni a tradicionális donorok ígéretektől elmaradó segélyteljesítését? Mi várható az innovatív finanszírozási formáktól? Az összes hivatalos fejlesztési támogatáson (Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD) kívül milyen potenciális külső finanszírozási forrásokra számíthatnak a fejlődő országok? S végül mit tehetnek maguk a recipiensek a finanszírozási gondok enyhítése érdekében?

A segélyek alakulása

A 21. század harmadik évtizedére – a Covid-járvány, az elhúzódó fegyveres konfliktusok (Ukrajna), a geopolitikai feszültségek, a klímaváltozás, a gazdasági válság, a növekvő költségvetési deficitek, a fokozódó eladósodás, az infláció, a növekvő élelmiszer- és olajárak, a mélyülő szegénység és a segélyre szorulók számának szaporodása következtében (Brown, 2021) – egyre inkább nőnek a fejlesztési szükségletek, ugyanakkor ezzel nem tud lépést tartani a finanszírozási képesség. Következésképpen a finanszírozási szakadék nő: míg a 2019-ben kezdődő Covid-járványt megelőzően 2,5 trillió dollár volt a Fenntartható fejlesztési célok megvalósításához szükséges finanszírozási források hiánya, addig ez 2020-ra 3,9 trillió dollárra emelkedett, a kormányzati bevételek 689 milliárdos és a tőkebeáramlások 140 milliárdos csökkenése következtében (OECD, 2022b: 99). Ráadásul ez a hiány évi négyszázmillióval nő 2020 és 2025 között a megnövekedett igények következtében (OECD, 2022b: 6).

Szerencsére a hivatalos fejlesztési segélyek már csak a sürgető humanitárius szükségletek (a járvány kezelése, éhínség, szegénység) és a közjavak védelme (a járvány meg- fékezése, a klímavédelem) miatt sem csökkentek, sőt 2020-ban 63 milliárddal meghaladták a Covid előtti szintet. Ebben jelentős szerepet játszott a legfőbb segélynyújtók, a DAC-országok hivatalos fejlesztési segélyeinek, az ODA-nak (Official Development Assistance) a növekedése. Ugyanakkor a multilaterális segélyek is nőttek, 2019 és 2020 között 146,7 milliárd dollárról 195,4 milliárd dollárra, elsősorban a Világbank, az IMF és a regionális fejlesztési bankok támogatásai következtében (OECD, 2022b: 108).

1. táblázat: A DAC-országok nettó ODA-jának alakulása (USD, folyó áron)

Az adatok forrása: UN, 2023: A15 táblázat

Ahogy az adatok is mutatják, a tradicionális donorok összesített fejlesztési támogatása 2012 és 2021 között folyamatosan nőtt, 127 milliárd dollárról közel 185 milliárd dollárra. 2022-ben pedig már újabb csúcsot döntött az ODA, 204 milliárd dollárra emelkedve, alapvetően az Ukrajnának nyújtott 16 milliárd dolláros segély és a menekültek ellátásának 29,3 milliárd dolláros költsége következtében (Carey et al., 2023). Mindezek ellenére a világ legfejlettebb országai továbbra sem teljesítik azt az 1970-ben az ENSZ-ben javasolt kötelezettségvállalást, hogy mindenkori nemzeti jövedelmük (GNI) 0,7 százalékát a kevésbé fejlett országok támogatására, 0,15–0,2 százalékát pedig a legkevésbé fejlett országok megsegítésére fordítsák. A 0,7 százalékos célt mind ez idáig nem sikerült teljesíteni (1. ábra): 2021-ben a DAC-országok összesített GNI-juk (bruttó nemzeti jövedelmük) 0,33 százalékát folyósították segélyként (UN, 2023: 14. táblázat), s még 2022-ben is csak a 0,36 százalékát (Carey et al., 2023). Amennyiben teljesítenék a 0,7 százalékos célt, összesen 389 milliárd dollárnyi segélyt allokálnának a DAC-országok (OECD, 2023b: 26). Sajnálatos módon a 0,15–0,2 százalékos céltól is elmaradt a 2019–2021-es teljesítés, amely 0,09 százalék volt (OECD, 2023b: 107).

1. ábra: Az ODA alakulása a DAC-országok GNI-jának százalékában

Forrás: OECD, 2023b: 114

Az egyes donorok segélyezési hajlandósága természetesen korántsem azonos: bár a legtöbb segélyt gazdasági kapacitásánál fogva az USA adja (2021: 47,5 milliárd dollár), ez GNI-jának csupán 0,2 (!) százaléka. A második legjelentősebb DAC-donor Németország, majd Franciaország és az Egyesült Királyság következik. A 0,7 százalékos célt Németország (2021: 0,71%), illetve csupán néhány altruista segélypolitikát folytató kis ország teljesítette, például Norvégia (2021: 0,93%), Svédország (2021: 0,91%) és Dánia (2021: 0,71%) (UN, 2023: 14. táblázat). Magyarország 2021-ben GNI-ja 0,29 százalékát, 2022-ben pedig a 0,28 százalékát nyújtotta ODA-ként, de mint új tagnak a 0,33 százalékos célt kell teljesítenie 2030-ra (OECD, 2023b: 159).

A segélyek összetétele és hatékonysága

A fejlesztés finanszírozhatósága, az azonnali szükségletek kielégítése és a hosszú távú problémák kezelése szempontjából nemcsak a segélyek összege fontos, bár nem elhanyagolható, hanem az összetételük, a hatékonyságuk és a hatásuk is. A 1. táblázat tanúsága szerint a legfejlettebb országok ODA-jának közel 70 százaléka bilaterális segély, vagyis nyújtását, modalitását, feltételeit, kedvezményezettjeit a donorok motivációja, gazdasági és politikai érdekei közvetlenül határozzák meg. S eléggé beszédes, hogy a segélyirodalom a tradicionális donorok többségét az egoista jelzővel illeti, arra utalva, hogy alapvetően nem a recipiensek szükségletei határozzák meg segélydöntéseiket, hanem a saját önös érdekeik (Brown, 2021). Természetesen vannak altruista motivációjú donorok, illetve donortevékenységek is.

Az ODA 30 százalékát a multilaterális szervezetekhez való hozzájárulás teszi ki, e téren a legnagyobb kedvezményezett az Európai Unió (1. táblázat), amelynek tagjai közül huszonegy ország DAC-tag, melyek az EU segélypolitikáján keresztül is képesek érvényesíteni az érdekeiket. Az ENSZ fejlesztési intézményeinek finanszírozásához 81 százalékkal járulnak hozzá a DAC-tagországok, elsősorban az USA, Németország és Franciaország (OECD, 2023b: 10).

Habár 2001-ben a donorok ajánlásokat fogadtak el segélyeik kötöttségének oldására (untying aid), vagyis azon feltételnek a lazítására, mely szerint a vissza nem térítendő támogatásokat a recipiensek csak meghatározott célokra (például a donortól való áru- és szolgáltatásvásárlásra, beszerzésre vagy projektre) használhatják fel, ez csak kismértékben volt képes növelni a segélyhatékonyságot és a recipiensek tulajdonosi szemléletét (ownership). Az ajánlás ugyanis csak a legkevésbé fejlett recipiensekre vonatkozik (konkrétan 66 recipiensre a 141-ből), s azon belül is csak bizonyos segélytípusokra (például a fizetésimérleg- és a strukturális kiigazításokra, az adósságelengedésre, a program- és beruházási segélyekre), az ODA 10-10 százalékát kitevő (1. táblázat) műszaki együttműködésre és humanitárius segélyre, valamint a menekültekre fordított kiadásokra, az élelmiszersegélyre és az adminisztratív költségekre nem (OECD, 2023a). Következésképpen 2020-ban az összes DAC bilaterális ODA 20 százalékára (= 29,3 milliárd dollár) vonatkozott a kötöttséglazítási kötelezettség, és a segélyszerződések fele továbbra is a donor országok szállítói számára jelentett üzletet (OECD, 2022a).

Az egyes donorok segélykötöttségi teljesítménye természetesen erőteljesen szór. Van olyan ország (például Hollandia, Norvégia, az Egyesült Királyság, Finnország, Kanada), ahol szinte teljes mértékben kötöttségmentesen nyújtják a segélyeket, illetve a segélyeknek azt a részét, amelyikre a kötöttséglazítási kötelezettség vonatkozik, míg a spektrum másik oldalán van az USA, Japán, de a legtöbb kelet-közép-európai új DAC-tagország, köztük Magyarország is. A kötöttség fennmaradása azt jelenti, hogy a segélyek elköltésére irányuló szerződések esetében a kedvezményezettek a DAC-országok saját beszállítói, ráadásul részarányuk a kontraktusok értékét figyelembe véve mindig magasabb, mint azok számát tekintve. Magyarország esetében például a magyar segélyprojektek beszállítói közel száz százalékban magyar cégek, kormányzati vagy nem kormányzati szereplők.

A segélyek recipiensekre gyakorolt hatását nagyban meghatározza, hogy milyen területekre, szektorokba irányul a támogatás. Az elmúlt évtizedben továbbra is a szociális infrastruktúra (oktatás, egészségügy stb.) fejlesztésére irányult a DAC-országok segélyeinek mintegy egyharmada (2. ábra). A második legnagyobb tétel a gazdasági infrastruktúra és a szolgáltatások támogatása volt (utak, vasutak, kikötők építése, a bankszektor és a kereskedelem fejlesztése stb.). Szerény maradt a közvetlen gazdasági tevékenység (mezőgazdaság, ipar) támogatása. Ugyanakkor egyértelműen megnőtt a humanitárius vészhelyzetek azonnali cselekvést igénylő elhárítására, a fegyveres konfliktusok és geopolitikai feszültségek, valamint a klímaváltozással összefüggő természeti katasztrófák kezelésére fordított támogatás. 2019–2021-ben a DAC-segélynyújtáson belül a 2010–2012-es évek átlagához képest a humanitárius és az élelmiszersegély aránya 10 százalékról 15,2 százalékra nőtt, míg a menekültekre fordított kiadásoké megduplázódott, 4 százalékról 8 százalékra emelkedett. A klíma- és környezetvédelemhez kapcsolódó segélyek aránya 29,3 százalékról 35,9 százalékra nőtt, azt mutatván, hogy a donorok nagymértékben hajlandók támogatni mindazon közjavak védelmét, amelyek károsodása őket is érintheti (OECD, 2023b: 107).

Nem zárható ki, hogy a jövőben az úgynevezett human security kerül a segélyezés fókuszába (Li–Zhang, 2021), vagyis továbbra is nagy igény lesz a humanitárius és élelmiszersegélyekre, valamint az egészségügy támogatására. A másik súlypont az adóssághelyzet kezelését szolgáló adósságelengedés lesz, amelyet a donorok segélyként számolnak el. 2021-ben az alacsony és közepes jövedelmű fejlődő országok adósságállománya kilenctrillió dollárt tett ki, s becslések szerint a fejlődő országok összes adósságszolgálata 2020 és 2025 között évi 375 milliárd dollár lesz (OECD, 2022b: 14). Az egymást követő válsághelyzetek kezelése következtében csökkenhetnek a ténylegesen fejlesztésre rendelkezésre álló összegek, vagyis a segélyezés alapküldetése kerülhet veszélybe.

2. ábra: A DAC-országok kötelezettségvállalásai szektorok szerint, 2010–2021

Forrás: OECD, 2023b: 120

Ahhoz, hogy az egyre inkább növekvő és egymással versenyző fejlesztési szükségleteket ki lehessen elégíteni, nemcsak a klasszikus segélyek mennyiségének növelésére, de hatékonyságuk fokozására is szükség van. A segélyhatékonyság, vagyis az adott segély által a recipiens országban elérhető eredmény növelésének kérdése már több évtizede nemzetközi megállapodások (például a 2005-ben elfogadott Paris Declaration on Aid Effectiveness a 2011-es Busan Global Partnership for Effective Development Co-operation vagy a 2015-ös Addis Ababa Action Agenda) (UN, 2015) és tudományos kutatások tárgya. A donori oldalt tekintve a növekvő számú segélynyújtó egyre több recipienssel áll kapcsolatban: míg 1960-ban a DAC-országok átlagosan tizenöt recipiensnek nyújtottak segélyt, addig 2021-ben már kilencvenhétnek (OECD, 2023b: 35). Így nem meglepő a donorok tevékenységének koordinálatlansága, átláthatatlansága, átfedése, kiszámíthatatlansága, a politikák koherenciájának hiánya és a segélyek ingadozása. Emellett a nem megfelelő segélyformák, a projektek számának növekedése, a fogadó országok esetében pedig a politikai és gazdasági környezet, az intézményrendszer és az infrastruktúra fejletlensége, a szakemberhiány, valamint a korrupció vezethet alacsony segélyhatékonysághoz. Míg 2010-ben a bilaterális segélyek 64 százaléka került autokrata rezsimekhez, addig 2019-ben már a 79 százalékuk (OECD, 2023b: 27). Ugyanakkor vannak olyan viszonylag új támogatási formák, amelyek nemcsak a segélyhatékonyságot képesek növelni, de a recipiensek fejlődéséhez is hozzájárulnak. Ilyenek a költségvetés-támogatás, az innovációs segély és a kereskedelem fejlesztését szolgáló Aid for Trade (ezekről részletesen lásd: Udvari, 2019). Ugyancsak növelheti a segélyek hatékonyságát és a szükségletek közvetlen kielégítését a lokalizáció (locally led development), a helyi szereplők, valamint a civil szervezetek bevonása (Balogh, 2019; Solymári, 2019).

Új donorok

Mivel a tradicionális donorok segélyei elégtelenek a növekvő fejlesztési szükségletek finanszírozásához, üdvözlendő az új donorok (emerging donors) (Kondoh, 2015; Manning, 2006; Rowlands, 2008) megjelenése, amelyet a segélyirodalom „csendes forradalomként” aposztrofál (Woods, 2008). A mintegy harminc új donoron azokat az országokat értjük, amelyek az utóbbi évtizedekben olyan gazdasági fejlettségi szintet értek el, hogy képessé váltak arra, hogy a kevésbé fejlett országok gazdasági és társadalmi fejlődését segélytevékenységükkel elősegítsék. Sokan közülük recipiensből váltak donorrá (például a kelet- közép-európai országok), vagy még most is azok (például Kína).

A legfőbb donor országok:

1. a BRICS eredeti tagországai, a regionális középhatalmak (Brazília, Dél-afrikai Köztársaság, India, Kína és Oroszország);
2. egyes arab országok (Egyesült Arab Emirátusok, Katar, Kuvait, Szaúd-Arábia);
3. közepes jövedelmű afrikai, ázsiai és latin-amerikai országok (Chile, Costa Rica, Egyiptom, Indonézia, Kolumbia, Malajzia, Mexikó, Szingapúr, Thaiföld, Törökország, Venezuela, Vietnám);
4. az EU új tagállamai, amelyek közül egyesek már a DAC tagjai

Témánk szempontjából az az alapvető kérdés, hogy az új donorok mennyiben járulnak hozzá a finanszírozási hiány csökkentéséhez. A kérdés korrekt megválaszolását nehezíti a transzparens, megbízható, friss és összehasonlítható adatok hiánya, mivel ezeknek az országoknak – a DAC-tagokkal ellentétben – nincs adat- és információszolgáltatási kötelezettségük a nemzetközi közösség felé. Ráadásul a segély fogalmát is önkényesen értelmezik, olyan ODA-n kívüli tételeket is értenek rajta, mint az exporthitel, a közvetlen beruházások vagy a kereskedelem (Brautigam, 2009). A magán- és a hivatalos forrás határa összemosódik.

Az adatszolgáltatás és az addicionális finanszírozás szempontjából az új donorokat három csoportba tudjuk sorolni (Kiss, 2019a):

1. Azok az új donorok, amelyek DAC-taggá váltak (például Dél-Korea, Csehország, Lengyelország, Magyarország, Szlovénia és Szlovákia), és értelemszerűen a DAC-nak jelentenek; segélyadataikat az OECD Development Co-operation Reportja tartalmazza, vagyis esetükben nem beszélhetünk pótlólagos forrásról (OECD, 2023b).
2. Azok az országok, amelyek jelenleg nem DAC-tagok, de mivel azzá szeretnénk válni, jelentenek a DAC-nak. Jelenleg húsz ország tartozik ide: Azerbajdzsán, Bulgária, Ciprus, Egyesült Arab Emirátusok, Észtország, Izrael, Horvátország, Kazahsztán, Kelet-Timor, Kuvait, Lettország, Liechtenstein, Litvánia, Málta, Románia, Oroszország, Szaúd-Arábia, Tajvan, Thaiföld, Törökország. Ezek az országok 2019-ben 16,5 milliárd dollárnyi segélyt nyújtottak, a huszonkilenc DAC-ország által folyósított segély mintegy tíz százalékát (2. táblázat).
3. Azok az országok, amelyek nem DAC-tagok, és nem is akarnak azzá válni, következésképpen nem jelentenek a DAC-nak, de az OECD becslést készít a segélynyújtásaikról. Idetartoznak: Brazília, Chile, Costa Rica, Dél-afrikai Köztársaság, India, Indonézia, Katar, Kína, Kolumbia és Mexikó. Ezek az országok mintegy hétmilliárd dollárnyi segélyt nyújtottak 2019-ben.

1. táblázat: Az összes donor ország segélynyújtása, 2014–2019 (milliárd USD, folyó áron)

Az adatok forrása: OECD, 2020

A fenti táblázatból messzemenő következtetéseket aligha lehet levonni az adatok nagyfokú bizonytalansága következtében. Ugyanakkor megállapítható, hogy a 20 + 10 új donor a DAC-segélyek körülbelül 15 százalékát nyújtja, s az összes segélyfolyósításon belüli részesedésük 13 százalék. Ez csak kismértékben ellensúlyozza a DAC-országok 0,7 százalékos elmaradását a célteljesítéstől. Érdekesség, hogy az új donorok esetében az olajban gazdag arab országok (Szaúd-Arábia, Egyesült Arab Emirátusok, Katar) bőven teljesítik a 0,7 százalékos célt (egy százalék körül, illetve fölötte vannak), ugyanakkor a nagy országok (Kína, India, Oroszország, Brazília) esetében még a 0,1 százalékot sem éri el a segély/GNI arány (Kiss, 2019a: 39), vagyis jelentős fejlesztésfinanszírozási potenciál van az új donorok bevonásában.

A nemzetközi fejlesztésben nemcsak egyes országok jelentek meg új szereplőként és finanszírozóként, de megfigyelhető a civil szféra és alapítványok, valamint a magánszféra aktivizálódása és új multilaterális intézmények (például az Asian Infrastructure Investment Bank vagy a BRICS New Development Bank) megjelenése (Kiss, 2019a: 71).

Innovatív finanszírozási módok

A régi és az új donorok hivatalos fejlesztési forrásainak növelésén túl innovatív finanszírozási (= IF) módok és mechanizmusok bevezetésével is addicionális pénzügyi forrásokat lehet generálni. Habár az IF fogalmának nincs egyértelmű definíciója, hiszen mást ért rajta az OECD, az ENSZ, a Világbank, valamint az International Financing Initiative és a Leading Group on Innovative Financing for Development szervezet (Kiss, 2019b), összességében mindazon pénzügyi eszközöket és mechanizmusokat jelenti, amelyek a nemzetközi fejlesztés számára innovatív, nem tradicionális módon az ODA-hoz képest addicionális, új pénzügyi forrásokat teremtenek, és/vagy elősegítik a meglévő források innovatív módon való hatékonyabb elosztását és felhasználását.

A leggyakrabban használt eszközök az alábbiak (Kiss 2019b: 114–126):

1. Kötelező adók, illetékek, díjak, amelyeket globális tevékenységekre vetnek ki, és a szolgáltatást igénybe vevő fizeti meg őket. Ezek az eszközök (például a repülőjegy-illeték) új állami forrásokat teremtenek, amelyeket fejlesztésre használnak fel.
2. Önkéntes, szolidaritási alapú hozzájárulások a fogyasztók, az üzleti körök vagy a diaszpóra részéről. Ilyenek az egyszázalékos digitális szolidaritás vagy a MassiveGood és a Product (RED) akciók. A befolyt összeget itt is fejlesztési célokra használják.
3. Front-loading (= megelőlegezett, előrehozott befektetések), valamint adósságrendezéshez kapcsolódó különböző konstrukciók (adósságkonverziók: debt-for-nature, debt4health, debt-for-education) és kötvénykibocsátások (eco notes, cool bonds, green bonds, diaszpórakötvények, SDG-kötvények).
4. Állami garanciák, a magánszektor befektetéseinek ösztönzése, biztosítások és egyéb piaci alapú eszközök (Advanced Market Commitment [AMC], szén-dioxid-kvótákkal való kereskedelem, Clean Development Mechanism stb.).
5. Blended finance (= BF) (vegyes vagy kevert finanszírozás): olyan fejlesztésfinanszírozási eszköz, amely a fejlesztési forrásokat (például az ODA-t) a magántőke mobilizálására használja Vagyis a fejlesztési célú, többnyire hivatalos, állami pénzeszköz „keveredik” a nem fejlesztési célú, piaci alapú magántőkével, az előbbi bevonzza (crowding-in) az utóbbit. E konstrukció által olyan beruházások finanszírozhatók, amelyek hozzájárulnak a Fenntartható fejlesztési célok megvalósításához. Ráadásul nemcsak pénzügyi, hanem ökológiai és társadalmi értéket is kívánnak teremteni általa (blended value).

Az alapvető kérdés az, hogy mekkora pénzügyi forrást lehet a fenti innovatív eszközökkel előteremteni, és alkalmazásuk hogyan hat a segélyezési architektúrára. Mivel az innovatív finanszírozásnak nincs egységesen elfogadott definíciója, és nagyon sokféle eszközt használnak e téren, csak hozzávetőleges becslésekre lehet támaszkodni. Az Innovative Financing Initiative szerint (Guarnaschelli et al., 2014) 2001 és 2013 között az első négy kategóriába tartozó eszközök összesen 94 milliárd dollárt (= évi 7,2 milliárd dollárt) mobilizáltak, alapvetően a garanciáknak és a kötvénykibocsátásoknak köszönhetően. A bevételeket az energia- és a környezetvédelmi szektorra, illetve az egészségügy fejlesztésére fordították.

Ennél sokkal sikeresebb volt a később beinduló BF, amely 2012 és 2015 között 81,1 milliárd dollárnyi magántőkét mobilizált, amit alapvetően a garanciák és a különböző hitelek tettek lehetővé. A mobilizált összeg egyharmadát a bank- és pénzügyi szektorra fordították, 26 százalékát a klímaváltozás következményeinek enyhítésére, 15 százalékát az energiaszektorra és 14 százalékát iparfejlesztésre (Benn et al., 2017: 12). A beruházások 30 százalékát Afrikában eszközölték (OECD, 2017). 2017-re a BF piaca százmilliárd dollárosra nőtt (Convergence, 2018). 2021-ben a 185,8 milliárd dolláros ODA-ból 4,5 milliárd volt a magánszektorhoz köthető, vagyis BF-nek minősülő rész (OECD, 2023b: 30). Ugyanakkor a multilaterális szervezetek BF-gyakorlata ennél sikeresebb volt, értéke 2020-ra 51,3 milliárd dollárra nőtt a 2019-es 46,4 milliárdról, s jelenleg ők fedik le a BF-piac 76 százalékát (OECD, 2022b: 108).

Az innovatív finanszírozás gyakorlata azt mutatja, hogy mind ez ideig szerény forrásokat sikerült teremtenie, bár hozzájárult a magánforrások mobilizálásához, a magán- és az állami szektor forrásainak fejlesztési célú felhasználásához. Ugyanakkor a megfelelő definíció és nyilvántartás hiányában aligha növelte a nemzetközi segélyezés átláthatóságát (OECD, 2018: 51–52); nem egyértelmű az addicionalitás kérdése, vagyis az, hogy a megteremtett források kiegészítik vagy kiváltják-e az ODA-t; a koordináció, a transzparencia és a harmonizáció hiánya a segélyezés szétforgácsolódásához vezet: 2000 és 2016 között több mint százhatvan BF-alap/eszköz (funds, facilities) jött létre (OECD, 2017). A tranzakciós költségek sem elhanyagolhatók; a fenntarthatóság, az elszámoltathatóság és a kiszámíthatóság is megkérdőjelezhető; a donorok segélyarculatuk, míg a recipiensek az ownership elvesztésétől tartanak.

A fentiekkel együtt a nemzetközi fejlesztés szereplői között egyetértés van abban, hogy az innovatív finanszírozás képes új forrásokat teremteni, és fejlesztési célokra felhasználni őket. A továbbfejlődés egyik útja a már meglévő eszközök kiterjedtebb és összehangoltabb alkalmazása. Például a BF esetében növelni lehetne az ezt alkalmazó donorok számát, emelni a mobilizálási rátákat, és növelni az úgynevezett impact fundok arányát. Ugyancsak van potenciál a Világbank úgynevezett zöld kötvényeiben, a szén-dioxid-kvótákkal való kereskedelemben és a diaszpórakötvényekben, tekintettel az erősödő migrációs tendenciákra. A fejlődő országok növekvő eladósodása pedig ismét teret nyithat az adósságkonverziók előtt.

A másik lehetőséget innovatív finanszírozási eszközök bevezetése jelenti. Ilyenek lehetnek például a pénzügyi tranzakciós adók (FTT = Financial Transactions Tax, CTT = Currency Transactions Tax), a milliárdosokra kivetett adó, a szénadó, a szolidaritási alapú dohányadó, a speciális adósságkonverziók (például a „debt-to-SDG” swap), SDG-kötvények kibocsátása, az IMF Special Drawing Rightsának (SDR) a felhasználása. Az ENSZ az új eszközökben rejlő pénzügyi lehetőségeket évi 635 milliárd dollárra becsüli, vagyis a 2021. évi ODA három és félszeresére (UN, 2015).

Új segélynyilvántartási módszer: a TOSSD

Mint a fentiekből is kiderült, az utóbbi időben a nemzetközi fejlesztésfinanszírozás egyre bonyolultabbá és áttekinthetetlenebbé vált a segélynyújtók és a támogatási módok proliferációja következtében. Ezért a 2015-ös Addis Ababa Action Agenda (UN, 2015) ajánlásai alapján 2017-ben létrehoztak egy munkacsoportot (Task Force) az OECD égisze alatt a segélynyújtó országok, a recipiensek és a multilaterális szervezetek szakértőiből (és civil szervezetek részvételével) a Total Official Support for Sustainable Development (TOSSD) módszertanának kidolgozására. A TOSSD lényege, hogy összesítve, egységesen, koherensen és összehasonlíthatóan tartja nyilván azon hivatalos forrásokat, amelyek a fejlődő országokba áramolva a fenntartható fejlesztés finanszírozását szolgálják. A hivatalos forrásokon túl (DAC ODA, egyéb hivatalos forrás [OOF], multilaterális segély, Dél–Dél és trianguláris segély) azon magánforrásokat is számba veszi, amelyeket a hivatalos források mobilizáltak, vagyis a már bemutatott BF-et.

Az első TOSSD-adatokat 2021-ben tették közzé a kilencven segélynyújtó 2019-es tevékenységéről. 2022-ben már kilencvenkilencen, 2023-ban pedig százhatan szolgáltattak adatokat mintegy négyszázezer (!) segélytevékenységről, amelyek összértéke 395 milliárd dollárt tett ki, vagyis 85 milliárd dollárral többet, mint amit az eddig használt adatnyilvántartások kimutattak (www.tossd.org). A többlet forrása alapvetően a Dél–Dél együttműködés keretében megvalósított mintegy 8300 (!) segélytevékenység volt (adományok, ösztöndíjak, oktatás, képzés), amelyeket eddig globálisan nem tartottak nyilván. A TOSSD-forrásoknak közel a felét öt szektorra költötték (humanitárius célok, egészségügy, kormányzás, energia és közlekedés-szállítás), ami azt tükrözi, hogy a Covid–19 jelentősen átalakította a segélyprioritásokat.

További pénzügyi források szükségessége

Ha végigtekintünk az eddig bemutatott nemzetközi fejlesztési forrásokon és a bennük rejlő lehetőségeken (a DAC-országok jelenlegi és elvárható segélyei, az új donorok támogatásai, az innovatív finanszírozás eddigi eredményei és a benne rejlő lehetőségek, a TOSSD), és összevetjük őket a tanulmány kiindulópontjaként említett finanszírozási szakadékkal, akkor látható (3. ábra), hogy a segélyek nem – még a legkedvezőbb forgatókönyvek esetén sem –  elégségek, további erőforrások bevonására van szükség.

3. ábra: A Fenntartható fejlődési célok finanszírozási hiányának tényleges és hipotetikus segélyalapú forrásai

Az adatok forrása: a tanulmányban szereplő adatok alapján, OECD, 2022b; UN, 2015; UN, 2023; www.tossd.org

A szóba jöhető külső erőforrások közül az FDI-t (Foreign Direct Investment = Külföldi közvetlen beruházás) és a hazautalásokat (remittances) kell kiemelni. A 4. ábrából jól érzékelhető, hogy mindkét forrás az ODA többszörösét teszi ki. Míg az FDI nagyfokú volatilitást mutat, és beáramlását a világgazdaság helyzete, a politikai s különösen a biztonságpolitikai helyzet, a fejlett országok növekedése, beruházási hajlandósága és a fogadó országok gazdasági és politikai kilátásai határozzák meg, addig a hazautalások határozottan felfelé ívelő tendenciát mutatnak, ami egyértelműen a növekvő migrációra vezethető vissza. A hazautalások még a Covid hatására is csak kismértékben, öt százalékkal csökkentek (504 milliárd dollárról 490 milliárdra) 2020-ra 2019-hez képest, s 2022- re már 626 milliárd dollárra emelkedtek.

A finanszírozás szempontjából nem elhanyagolható szempont, hogy míg a tőkebeáramlást általában profitkiáramlás követi, esetleg tőkekivonás (dezinvesztíció), addig a hazautalások esetében a transzfer egyirányú. További különbség fedezhető fel a két külső forrás gazdasági-társadalmi fejlődésre, fejlesztésre gyakorolt hatása között. Az FDI – amellett, hogy bizonyos általa preferált, vagyis profitábilisnak minősített ágazatok növekedését segíti elő – tovább erősíti a befogadó ország függését és torz struktúráját. Ezzel szemben a hazautalások igen szerteágazó mikro- és makrogazdasági hatással járnak, hozzájárulnak a fogyasztás és bizonyos esetekben a beruházások növekedéséhez, csökkentik a szegénységet, elősegítik az iskoláztatást, az egészségügyi ellátáshoz való hozzájutást, fejlesztik a pénzügyi szektort. Természetesen nem szabad megfeledkezni a hazautalások olyan nemkívánatos hatásairól, mint a brain drain (agyelszívás) vagy a Dutch disease (nyilvánvaló ok-okozati összefüggés egy adott ágazat gazdasági fejlődésének növekedése és más ágazatok hanyatlása között) (Kiss, 2023).

4. ábra: Az ODA, az OOF, az FDI és a hazautalások alakulása a fejlődő országokban 2000 és 2021/2022 között

Forrás: Carey et al., 2023: 4

Amikor segélyezésről, külső pénzügyi források beáramlásáról és a Fenntartható fejlesztési célok finanszírozhatóságáról beszélünk, akkor a donorok, a legtöbb nemzetközi szervezet, de maguk a recipiensek is elfeledkeznek egy jelentős, a finanszírozási kapacitást csökkentő tételről, mégpedig az úgynevezett illicit financial outflow-ról (IFF), vagyis az illegális/féllegális pénzügyi eszközkiáramlásról. Ennek keretében az egyik országban legálisan vagy illegálisan megszerzett pénzügyi eszközök a jog megsértésével egy másik országba kerülnek (tőkemenekülés, tőkemenekítés, pénzmosás, csempészés, terroristák finanszírozása, korrupció következtében). Tágabb értelmezésben nemcsak az illegális tranzakciók értendők ezen, hanem minden olyan tranzakció, amely szűken értelmezve nem illegális, de nemkívánatos, illetve nem etikus (például a multinacionális vállalatok adó- és vámelkerülése, transzferárazása, alul- és felülszámlázása, offshore ügyletek). Ebben az esetben nem a törvény betűjét, hanem szellemét megsértve károsítják meg a fogadó országot (Signé et al., 2020). A jelenség nagyságrendjét érzékelteti, hogy az African Union (2019) legutóbbi tanulmánya szerint az évi IFF Afrikából 50–80 milliárd dollár között ingadozik, ami a kontinens GDP-je öt százalékának felel meg. Az IMF 1,5–2 trillió (!) dollárra teszi a korrupciós pénzek nagyságát globálisan (OECD, 2022b: 28). A jelenségért azonban nemcsak a fogadó ország felelős, de a tranzit-, illetve a célországok is, amelyek igen sokszor éppen a donor OECD-országok. Kezelése regionális és globális kooperációt igényel, amelynek a pénzmosás megfékezésére, az illegális tevékenységek felszámolására, a kicsempészett, ellopott javak felkutatására és visszaszolgáltatására kell irányulnia (UNCTAD, 2020: 75).

Végignézvén a fejlesztésfinanszírozás legfőbb kérdésein nem feledkezhetünk el a recipiensek felelősségéről sem:

1. A beáramló segélyek és a többi külső erőforrás hatékony felhasználását illetően politikai stabilitásra, jogbiztonságra, világos stratégiára, támogató szabályozórendszerre, fejlett infrastruktúrára és intézményrendszerre, vonzó üzleti klímára van szükség.
2. Meg kell fékezni az IFF-et (például a korrupció elleni harccal, az ellopott/kisíbolt javak visszaszerzésével).
3. Mobilizálni kell a belső erőforrásokat (a hazai megtakarítások és beruházások ösztönzésével, az adórendszer modernizálásával, az adóalap kiszélesítésével).

Összefoglalás

Ahhoz, hogy 2030-ra megvalósuljanak a Fenntartható fejlesztési célok, minimum évi négytrillió dollárnyi stabil finanszírozási forrásra és hatékony felhasználására van szükség. A hivatalos bi- és multilaterális fejlesztési segélyek – még a kötelezettségvállalások maradéktalan teljesítése és az új donorok intenzívebb segélytevékenysége esetén is – csak a szükségletek elenyésző részét (kevesebb mint tíz százalékát) képesek fedezni. Ezért van szükség a segélyfinanszírozás rendszerének megreformálására, innovatív finanszírozási eszközök és mechanizmusok elterjedtebb és célorientált alkalmazására, amelyben nagy potenciál rejlik. Azonban a legkedvezőbb forgatókönyv esetén sem várható több, mint körülbelül egytrillió dollár a fentiektől, vagyis mintegy háromtrillió dollárt egyéb külső forrásokból (külföldi beruházások, hazautalások, kölcsönök), belső erőforrásokból (hazai megtakarítások és beruházások) és a pénzügyi eszközök illegális kiáramlásának csökkentéséből kell előteremteni. S még ha sikerül is a forrásokat a szükségletekhez igazítani, akkor is megvan annak veszélye, hogy ezek felhasználását az előre nem látható gazdasági, politikai, háborús válsághelyzetek, valamint humanitárius és természeti katasztrófák eltéríthetik eredeti céljuktól.

Absztrakt

Az emberiség történetének egyik legnagyobb kihívást jelentő válaszútja elé érkezett. Kérdés, hogy olyan jövő felé haladunk-e, amely minden ember számára biztosítja a méltó emberi élet feltételeit bolygónk eltartóképességének határain belül, vagy feléljük a természeti erőforrásokat, az emberiség fennmaradását is veszélybe sodorva. 2015-ben az ENSZ tagállamai egy új fenntartható fejlődési célrendszert és tizenhét úgynevezett Fenntartható Fejlődési Célt fogadtak el, elismerve, hogy számos területen komoly kihívással nézünk szembe, amelyekre közös válaszokat kell találnunk. Közel öt év telt el a célok elfogadása óta, és az adatok és elemzések szerint a megvalósítás stagnál. A tanulmány ismerteti, hogy milyen érvek szólhatnak a célok és a hasonló globális célrendszerek ellen és mellett, ezek alapján mik az esélyek a megvalósításukra, és hol tartunk ebben a folyamatban. Probléma egyrészt a fenntartható fejlődés, mint a célrendszert megalapozó koncepció ellentmondásos jellege, másrészt a célok és alcélok között fennálló, a megvalósítást nehezítő ellentmondások. A fejlődésben ellentétes hatóerők mindig is léteztek, most azonban egy nemzetközileg deklarált célrendszeren belül kell ezeket koherensen kezelni. Ez rájuk is irányította a figyelmet, így számos, a tanulmány által áttekintett elemzési módszer és modell született az elmúlt évek során, amelyek esélyt teremtenek, hogy az ellentmondásokat sokkal tudatosabban kezeljük, az ellenhatásokat kioltsuk, a pozitív együttállásokat erősítsük, és hogy a célokat ténylegesen megvalósítsuk.

Kulcsszavak: fenntartható fejlődés, Fenntartható Fejlődési Célok, szakpolitikai koherencia a fenntartható fejlődés érdekében, fenntartható fejlődési forgatókönyvek, döntéshozatali szimulációs modellek

„A világ vezetői soha ezelőtt nem tettek ígéretet egy ilyen széles körű és egyetemes szakpolitikai program keretében közös fellépésre és erőfeszítésre. Együtt indulunk el a fenntartható fejlődés felé vezető úton, közösen elkötelezve magunkat a globális fejlődés és a mindenki számára előnyös olyan együttműködésekre való törekvés mellett, amely hatalmas haszonnal jár valamennyi ország és a világ minden része számára.”

Világunk átalakítása: a Fenntartható Fejlődési Keretrendszer 2030

Nem kétséges, ha az ember az éghajlatváltozásról, a fajok kipusztulásáról, a globálisan egyre növekvő népességről és egyenlőtlenségekről szóló híradásokat hallgatja vagy elemzéseket olvassa, esetleg a közösségi médiában találkozik a vonatkozó posztokkal, hogy az emberiség történetének egyik legnagyobb kihívást jelentő válaszútja elé érkezett. Kérdés, hogy olyan jövő felé haladunk-e, amely minden ember számára biztosítja az emberhez méltó élet, a jóllét feltételeit bolygónk eltartóképességének határain belül, vagy a jelenlegi trendek folytatása mellett feléljük, tönkretesszük a természeti erőforrásokat, egyúttal az emberi civilizáció fennmaradását is veszélybe sodorva. Ha az előbbi a cél, akkor már most és a közeljövőben is rengeteg olyan döntés meghozatalára lesz szükség, amely alapvetően befolyásolja a teljes földi lét és a következő emberi generációk sorsát. Miközben még mindig vannak olyanok, akik kétségbe vonják az aggodalmak jogosságát, addig a nemzetközi közösség 2015-ben az ENSZ keretén belül egy fenntartható fejlődési keretrendszer (Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development – Agenda 2030) és tizenhét úgynevezett fenntartható fejlődési cél (Sustainable Development Goals – SDG) elfogadásával elismerte, hogy rengeteg területen komoly kihívásokkal nézünk szembe, és hitet tett amellett, hogy az emberiségnek egységesen szükséges fellépnie, és megoldást találnia ezekre a problémákra (UN, 2015b, 2015c). A tizenhét fejlődési cél a megelőző globális fejlődési célrendszert, a 2015-ben lejárt Millenniumi Fejlesztési Célokat (Millennium Development Goals – MDG) váltotta fel, többéves egyeztetési folyamat eredményeként. Immár majdnem öt év telt el az elfogadásuk óta, tehát csupán tíz év van hátra a megvalósításuk időkeretéül szabott tizenöt évből. Ahogy a millenniumi fejlődési keretrendszer esetében is, legalább annyi ellenzője volt és van a céloknak, mint amennyi támogatójuk. Jelen tanulmányban azt tekintem át, hogy milyen érvek szólhatnak a célok mellett és ellen, illetve hogy ezekből is következően milyen esélyek vannak a megvalósításukra, és hol tartunk jelenleg az ehhez vezető úton. Ennek érdekében először az új fejlődési program hátterét és a korábbi programokhoz képest újszerű vonásait veszem számba, majd bemutatom, milyen érvek szólhatnak az ilyen globális és univerzális célrendszerek ellen és mellett. Ezek után áttekintem, hogy milyen eredményekkel zárult a Millenniumi Fejlesztési Célok végrehajtása, és hol tartunk öt év után az SDG-k megvalósítása terén. Az előrehaladást akadályozó tényezők között kiemelem a fenntartható fejlődés mint a célrendszert megalapozó koncepció ellentmondásos jellegét, illetve a célok és alcélok között húzódó ellentéteket. Ezek után bemutatok többféle elemzési módszert és modellt, melyek a célok közötti koherencia megteremtését hivatottak elősegíteni a sikeres végrehajtás érdekében.

Új fejlődési keretrendszer

A célokat magában foglaló program „az emberekre, a bolygóra és a jólétre irányuló cselekvési terv” (UN, 2015c), és azzal az igénnyel lép fel, hogy rendszerbe foglalja a fenntartható fejlődés különböző (társadalmi, környezeti és gazdasági) dimenzióit, s egyúttal rendelkezzen a program végrehajtásához szükséges lépésekről és eszközökről is. A kommunikáció és az előrehaladás mérése szempontjából a célok kerültek a figyelem középpontjába, de a programot ismertető dokumentum preambuluma és a célokat tartalmazó nyilatkozatrész is továbbértelmezi, fontos részletekkel egészíti ki a konkrét célkitűzéseket, illetve felvázolja a jelenkor kihívásait és az elérni kívánt jövő vízióját. A fenntarthatóság különböző dimenzióit egyesítő integratív szemlélet mellett is a program bevallottan az emberre koncentrál, és korunk legnagyobb kihívásaként, egyben a fenntartható fejlődéshez is elengedhetetlen feltételként a szegénység leküzdését jelöli meg. Maguk az új fejlődési célok sok tekintetben újdonságot jelentenek az őket megelőző Millenniumi Fejlesztési Célokhoz képest. Univerzálisak, tehát a korábbi célokkal szemben nem csak az alacsony és közepes jövedelmű országok felzárkóztatására irányulnak, hanem minden ország fejlődési pályáját hivatottak meghatározni. Új fejlemény volt az elfogadásukkor, hogy az addig hosszú évekig külön zajló, egyrészt a társadalmi és gazdasági fejlődésre, másrészt a környezeti fenntarthatóságra fókuszáló nemzetközi tárgyalási folyamatokat egybeterelték, aminek eredményeképpen a célok immár integrálják ezeket, szemben az MDG-kel, amelyek még inkább a fejlődés társadalmi, gazdasági vonatkozásaira fókuszáltak (Faragó, 2016). Ambícióit tekintve is grandiózusabb vállalkozás az új célrendszer, mint a millenniumi célok voltak. Már a célok száma is jól mutatja ezt, ami nyolcról tizenhétre emelkedett, kialakítva egy sokkal átfogóbb, jóval több területtel foglalkozó struktúrát. A tizenhét célhoz 169 alcélt és 232 indikátort rendeltek. Célokat fogalmaztak meg a szegénység és az egyenlőtlenségek leküzdésétől kezdve a szárazföldi és tengeri ökoszisztémákon át a gazdasági növekedés és a technológiai fejlesztések területéig. Olyan globális, rendszerszintű átalakulást feltételez és céloz meg a keretrendszer, amely jóval túlmutat az MDG-kbe foglalt, szűken körülhatárolt célokon. Az elődökkel szemben az SDG-k alapértelmezetten összefüggnek, elválaszthatatlan egységet képeznek. Újdonság a „senkit nem hagyunk hátra” (leave no one behind) elv hangsúlyozása is. Míg az MDG-k az átlag javításával foglalkoztak, addig az SDG-k kiemelt figyelmet szentelnek a leszakadó, társadalmilag és gazdaságilag hátrányos helyzetben lévő csoportoknak. A korábbi célokkal szemben a megvalósítás eszközeire, többek között a finanszírozásra, a nemzetközi kereskedelmi és pénzügyi rendszer szükségszerű átalakítására, a technológia és innováció kérdéseire is sokkal részletesebben kitérnek. A célrendszer megalkotásának folyamata is első volt a maga nemében, mivel az államok hivatalos képviselői mellett a tudomány, a civil szféra, az üzleti élet szereplőivel és magánemberekkel folytatott széles körű, globális szinten zajló, többéves egyeztetési folyamat előzte meg a programot és a célokat véglegesítő kormányközi döntéshozatalt.

Van-e értelme globális fejlődési célokat megfogalmazni?

Számos kritika érte az új fejlődési keretrendszert már megalkotása idején és azóta is. Az egyik legkomolyabb, hogy alapvető, sokak szerint feloldhatatlan ellentmondás húzódik a célokban is érvényesülő, növekedésre irányuló gazdasági szemlélet és a fenntarthatóság koncepciója között, és már rögtön ezen a ponton megbukik a célrendszer teljesíthetősége (Bali Swain, 2018; ICSU–ISSC, 2015; Scherer et al., 2018; Spaiser et al., 2017). Mások szerint valójában semmi szükség ilyen célok megfogalmazására, mert a piac megteremti azokat a feltételeket, amelyek elősegítik a fejlődést és a technológiai innovációt is, mely lehetővé teszi, hogy az fenntartható módon történjen (Szirmai, 2015). Egyéb vélemények szerint a célrendszer túl idealista, irreális, és valójában lehetetlen a célok elérése. Túl sok mindennel foglalkozik, úgyhogy prioritáslistát lenne szükséges felállítani, hogy milyen célokra érdemes elsődlegesen koncentrálni (Easterly, 2015; Lomborg, 2014; Szirmai, 2015, Vandermoortele, 2018). Az is probléma, hogy a célok nem kötelező érvényűek, és minden ország úgyis saját tervet fogalmazhat meg, s kérdés, hogy azok mekkora összhangban lesznek egymással, aminthogy az is kétséges, miként is lehetne ugyanazokat a célokat megfogalmazni teljesen eltérő lokális kontextusokra (Easterly, 2015). Egyesek szerint nem a megfelelő célok lettek kiválasztva, márpedig ha nem a lényeggel és a legköltséghatékonyabb célokkal foglalkozunk, akkor az összes cél megvalósulását késleltetjük (Copenhagen Consensus Center, 2012; ICSU–ISSC, 2015; Lomborg, 2014). Megint mások szerint a célok többsége egyáltalán nem lett világosan megfogalmazva (ICSU–ISSC, 2015; Kenny, 2015; Vandermoortele, 2018). Külön kihívás, és egyes vélemények szerint tulajdonképpen megoldhatatlan feladat az eredmények valós helyzetet leíró, megfelelő mérése (Dunning–Kalow, 2016; Kenny, 2015; SDSN, 2015). És bár léteznek becslések, valójában az sem világos, pontosan mekkora pénzügyi forrásra van szükség a célok megvalósításához. Ami egyértelmű, hogy jóval nagyobbra, mint ami jelenleg rendelkezésre áll (OECD, 2018; TWI2050, 2018; UN ITFFD, 2019). A sok ellenérv és kérdésfelvetés dacára a célok támogatói azt mondják, a célrendszer tulajdonképpen leképezi a fejlődés komplexitását (TWI2050, 2018), és nem is igazán lehetne ennél egyszerűbb rendszerrel dolgozni. A következő pontokban e megfontolások közül emelünk ki néhányat, és megvizsgáljuk a célrendszert az általuk kínált szemszögből.

Majdnem öt évvel a Fenntartható Fejlődési Célok elfogadása után, a jelenlegi trendeket figyelembe véve a legtöbb cél esetén nincs esély a megvalósításukra. Sem a megtett lépések, sem a finanszírozás mértéke nem elegendők, aminek hátterében az is áll, hogy a politikai akarat és a szükséges kormányzati intézkedések terén is inkább hiány mutatkozik, mint valós elkötelezettség. António Guterres ENSZ-főtitkár az első négy évet kiértékelő 2019-es SDG-csúcs miniszteri találkozóján úgy fogalmazott: „A bizonyítékok világosak. A fejlődés nem fenntartható, ha nem igazságos és nem befogadó. […] Arra kérem a vezetőket, hogy ne szép beszédekkel készüljenek, hanem konkrét akciókkal, tervekkel, vállalásokkal, hogy felgyorsíthassuk az Agenda 2030 és a párizsi klímamegállapodás megvalósítását.”^[1]Az ENSZ-főtitkár beszéde a Magas Szintű Politikai Fórum miniszteri találkozóján hangzott el 2019. július 16-án: … Részletek A csúcstalálkozón ennek fényében sok minden elhangzott, de valójában csak részsikerek születtek. Mindenesetre a hátralévő tíz évet elnevezték a cselekvés évtizedének, amelynek folyamán kellene felgyorsítani és intenzívebbé tenni a célok megvalósítását.^[2]https://www.un.org/sustainabledevelopment/decade-of-action/

A kihívás nagyságát jelzi, hogy öt évvel a célok elfogadása után is számos olyan ország van (hazánkat is beleértve), ahol nincs kidolgozott terv az SDG-k összehangolt végrehajtására (Sachs et al., 2019). Mintha a döntéshozók azt gondolnák, hogy a már létező fenntarthatósági tervek és az egyes szakpolitikai stratégiai célok amúgy is elvezetnek az SDG-k megvalósításához, vagy az előttük álló feladat nagyságától megriadva bele sem akarnak fogni a tervezés valóban bonyolult, erőforrás-igényes és sok buktatóval teli munkájába. Az SDG-k példa nélkül álló integratív tervezést követelnek meg egészen a globális szintig. Ehhez a tudományos alapokat, a bizonyítékokat, a lehetséges lépésekre alapozott fejlődési forgatókönyveket a tudományos közösség is csak most kezdte részletesebben feltérképezni.

A többek által megfogalmazott kritika szerint a probléma már ott kezdődik, hogy a célokat nem egy összefüggő fejlődéselméletre alapozva, egy koherens fejlődésnarratívából következően, hanem kicsit ad hoc módon, a nemzetközi tárgyalásfolyamat kompromisszumainak is áldozatul esve jelölték ki (ICSU–ISSC, 2015; Vandermoortele, 2018). Ebből is fakadóan – bár elméletileg egységes egészként kell rájuk tekinteni –, a valóságban a célok sokszor átfedik egymást, illetve ellentmondanak egymásnak.

Más vélemények szerint a fejlődéshez leginkább türelemre lenne szükség, mert a piacgazdaság idővel megoldást kínál mindazon problémákra, amelyeket az SDG-k céloznak (Szirmai, 2015). Az e nézettel vitatkozók (Bali Swain – Yang-Wallentin, 2019; Spaiser et al., 2017; TWI2050, 2018) viszont azzal érvelnek (ha a piac által diktált növekedés fenntarthatatlanságára vonatkozó érveket most nem vesszük tekintetbe), hogy a szociális ágazatok terén vagy a környezeti problémákra a magánszektor által kínált megoldások nem vezetnek eredményre, adott esetben még több problémát is okoznak, illetve egyes területekkel a gyér megtérülés miatt nem is foglalkoznak. Arról nem is beszélve, hogy a termelőket és a fogyasztókat jelenleg nem sok minden ösztönzi a természeti erőforrások (víz, föld, levegő) és a biodiverzitás megóvására. Számos SDG pedig épp ezeken a területeken kíván áttörést eredményezni, ezek esetében tehát egyértelmű, hogy a piaci megfontolásoknál és eszközöknél jóval többre van szükség.

Más kritikusok szerint túl nagyszámú cél lett kijelölve, ami azzal a veszéllyel fenyeget, hogy ha túl sok mindennel kell foglalkozni, akkor a végén igazán semmivel sem fogunk foglalkozni (Easterly, 2015; Szirmai, 2015; Vandermoortele, 2018). Ez bizonyosan valós kihívás a döntéshozók számára, ezért sok kormányzati tervben, bár elvileg az összes cél teljesítéséhez hozzá kívánnak járulni, egyeseket kiemelten kezelnek, azonban kérdés, hogy pontosan milyen szempontok alapján, és hogy ez esetben mi történik a többi céllal. Ez azért is lényeges, mert ahogy látni fogjuk, az egyes célok egymásra hatása miatt nagyon nem mindegy, hogy mely célokkal foglalkozunk és melyekkel nem.

Már az MDG-k esetében felmerült az a nézet is, hogy számos célba magába kódolva van a nem teljesítés kudarca (például a teljes foglalkoztatás megteremtése mindenki számára tizenöt év alatt), s kevesebbet ígérni reálisabb és korrektebb lett volna, és talán nagyobb mértékben ösztönzött volna cselekvésre is (Easterly, 2015; Szirmai, 2015; Vandermoortele, 2018).

Külön tanulmány tárgyát képezhetné a célok megvalósításához szükséges pénzügyi források kérdése is. A népszerűvé vált angol kifejezés jól tükrözi a kihívást: az USD-ben kifejezett forrásigény „billions to trillions”, milliárdokból billiókká vált. De ha csak az OECD-tagállamok által a fejlődő országoknak nyújtott fejlesztési támogatások (ODA)^[3]Official Development Assistance. Az SDG 17 2. alcélja értelmében a donor országok bruttó nemzeti jövedelmük 0,7 százalékát erre a célra fordítják. mértékét nézzük, ami ugyan jelentéktelen tétel az egyéb finanszírozási formákhoz képest (hazai bevételek, befektetések, hitelek stb.), azt látjuk, hogy ez az – egyébként évtizedek óta létező – nemzetközi vállalás (elérni a 0,7 százalékos ODA/GNI arányt) sem teljesül. Amellett pedig, hogy a nemzetközi segélyek stagnálnak, a fejlődő országokba érkező külföldi befektetések is radikálisan csökkenő tendenciát mutatnak. Ezeket is tekintetbe véve az éves finanszírozási hiányt az OECD mintegy 2,5 billió dollárra becsüli (OECD, 2018), és egyelőre még minden finanszírozási fórumon csak keresik a megoldást a helyzetre.

Az előbbiek alapján akár azt is gondolhatnánk, valójában elég kétséges, hogy van-e értelme egy ennyire reménytelennek tűnő kezdeményezésnek. Ugyanakkor a különböző fejlődési modellek szerint az egyre világosabban látszik, hogy a nem cselekvésnek egyértelműen még nagyobb ára van, amit ugyan nem feltétlenül a mi generációnk fizet meg, de az utánunk jövők mindenképpen.

Az SDG-k lehetséges hasznát vizsgálva ezért érdemes megnézni, hogy a megelőző globális célok, az MDG-k esetében milyen eredményeket értünk el, és a globális célrendszernek vajon volt-e szerepe ebben. Gyakorlatilag egyetlen MDG-t sem sikerült teljesen megvalósítani, viszont a célokon belül számos, az MDG-k ideje alatt kiemelt programokkal megcélzott, jelentős finanszírozást és kutatási figyelmet kapó területen ugrásszerű volt az előhaladás (McArthur–Rasmussen, 2018). 2000 után a legjelentősebb előrelépések különösen az élet-halál kérdést jelentő egészségügyi célok terén történtek, kiváltképp a legalacsonyabb jövedelmű országokban. Radikálisan csökkent a gyermekhalálozás, az anyai halálozás és a járványos betegségek, a HIV/AIDS, a malária és a tuberkulózis által megfertőzöttek száma. Becslések szerint plusz húsz-harminc millió ember halálát előzték meg az MDG-k által generált programok. Az általános iskola elvégzését célzó intézkedéseknek köszönhetően plusz 74 millió gyermek járta ki az elemi iskolát. Több százmillió embert sikerült kiemelni a szélsőséges szegénységből. Bár voltak pozitív eredmények, nem sikerült nagy áttörést elérni a vízhez való hozzáférés, a szanitáció, az alultápláltság vagy a társadalmi egyenlőtlenségek terén. De a legkevésbé sikeresnek az amúgy is csak másodrendű szerepet kapó környezeti célok bizonyultak (UN, 2015a; McArthur–Rasmussen, 2018).

Amit már a millenniumi célok is jelentettek, és ezt az örökséget az SDG-k is továbbviszik, az valójában egy globális szintű konszenzus, tehát amiben adott időszakban a világ államai, felismerve a globális fellépés szükségességét, egyet tudtak érteni. Ennek a konszenzusnak a tartalmát és részleteit meg lehet kérdőjelezni, de már az MDG-k is bebizonyították, hogy akár egy ténylegesen nem is összehangolt, azt is mondhatnánk, hogy csak félig komolyan vett keretrendszer is képes meggyorsítani az előrelépést jól megcélzott területeken. Az eddig készült legátfogóbb SDG-megvalósítási modell szerzői szerint csak választás kérdése, hogy teljesíteni tudjuk-e a célokat. Számításaik alapján a világ össztermelésének négy százalékára lenne szükség mindehhez, ami akár rendelkezésre is állhat, ha az államok úgy döntenek, és ennek megfelelő intézkedéseket hoznak (TWI2050, 2018).

A kérdés tehát leginkább nem is az, hogy kellenek-e hasonlóan átfogó célrendszerek, hanem inkább az, hogy ha már elfogadjuk, akkor valóban komolyan is vesszük-e őket, illetve – ahogy látni fogjuk – talán még inkább az, hogy a megfelelő tudás, a szükséges lépések birtokában vagyunk-e egyáltalán, hogy minden akadály és nehézség ellenére megvalósítsuk őket.

Jó úton haladunk a célok megvalósítása felé?

A kép vegyes. A 2018-as évről szóló SDG-jelentések (Sachs et al., 2019; UN, 2019) szerint nincs olyan ország, amely jó úton haladna az összes cél megvalósítása felé, még a legjobb helyzetben lévő skandináv országok sem. A legnagyobb kihívást jelentő célok a fenntartható fogyasztás és termelés (SDG 12), a fellépés az éghajlatváltozás ellen (SDG 13), az óceánok és tengerek (SDG 14), illetve a szárazföldi ökoszisztémák védelme (SDG 15). A szélsőséges szegénység és gyermekhalandóság továbbra is csökken, de a szegénység felszámolása terén a javuló trend lassulása miatt nem valószínű, hogy sikerül elérni a kitűzött célt. A hepatitis B-vírus által okozott megbetegedések számát jelentősen sikerült visszaszorítani. A gyermekkorban férjhez adott lányok száma csökken, de a nők még mindig alulreprezentáltak a vezető társadalmi szerepekben. A nyomornegyedekben élők száma folyamatosan csökken, a munkanélküliség a gazdasági válság előtti szintre esett vissza. Az éhezők aránya azonban harmadik éve növekvő tendenciát mutat. Az üvegházhatású gázok kibocsátása is növekszik, és a fajkihalás terén is rendkívül rossz irányba haladnak a dolgok. A fejlődési célok finanszírozását biztosító forrásoknak csak a töredéke áll rendelkezésre, a nemzetközi együttműködés vitás kérdéseiben (például nemzetközi kereskedelem, adózás) alig történik előrelépés, és nem állt fel olyan intézményrendszer, sok helyen nemzeti, de nemzetközi szinten sem, amely megfelelően tudná koordinálni a célok végrehajtását. Ráadásul a magas jövedelmű országok tevékenysége határokon átívelően káros hatást gyakorol az alacsonyabb jövedelmű országok képességére, hogy megvalósítsák a célokat.

Milyen út vezet a Fenntartható Fejlődési Célok megvalósításához?

 Növekedés és fenntarthatóság

Már a kiindulásnál problémát jelent, hogy ki hogyan értelmezi a fenntartható fejlődés fogalmát. Ha ebben nincs egyetértés, nyilván nehéz megvalósítani egy ideálisan erre a koncepcióra építő célrendszert. Az Agenda 2030 által felvázolt program célokon, alapértékeken keresztül fejti ki, hogy mit ért fenntartható fejlődésen, ami inkább gyakorlati megközelítés, mintsem tudományos igényű koncepcióalkotás. Épít a Brundtland-bizottság által 1987-ben közzétett Közös Jövőnk című jelentés definíciójára a fenntartható fejlődésről,^[4]„A fenntartható fejlődés olyan fejlődés, amely kielégíti a jelen generációk szükségleteit anélkül, hogy veszélyeztetné a jövő generációk szükségleteinek kielégítését” … Részletek valamint az 1992-es ENSZ-konferencián elindult riói folyamat felfogására és alapelveire.^[5]Rio Declaration on Environment and Development (UN, 1992) Röviden összefoglalva, a program értelmében a fenntartható fejlődés célja a társadalmi haladás, az ökológiai egyensúly és a gazdasági növekedés feltételeinek egyszerre, egymással összhangban lévő biztosítása. Azonban számos elemző felhívta a figyelmet, hogy a gazdasági növekedés alapjára helyezett fejlődés nem lehet fenntartható, mert nem veszi tekintetbe és kimeríti a természeti erőforrásokat, s ez a globális célrendszerekben is ellentmondásokhoz vezet (Dasgupta, 2013; ICSU–ISSC, 2015; Scherer et al., 2018; Spaiser et al., 2017). Redclift szerint a fenntartható fejlődés valójában oximoron, amely elfedi az emberi és természeti rendszerek alapvetően konfliktusos kapcsolatát (Redclift, 2005). Más kritikusai szerint mind az SDG-k, mind a megvalósításukat elemző számos modell valójában antropocentrikus felfogást képvisel, tehát az emberi fejlődést helyezi a középpontba, és a természetre csak mint ennek kontextusára és eszközére tekint. Ezt több elemző problémásnak látja, és egy valóban fenntarthatónak bizonyuló fejlődési modell érdekében szükségesnek tartják a célokat bio- és ökocentrikusabb szemlélettel kiegészülve szélesebb etikai alapra helyezni (Keitsch, 2018; Spahn, 2018), hasonlóan a 2000-ben megalkotott Föld Charta felfogásához.^[6]https://earthcharter.org/read-the-earth-charter/

Koherens célok

Probléma azonban az is, hogy elméleti levezetéseken túl a gazdasági, társadalmi és a környezeti célok közötti ellentmondásokat empirikusan igazoló kutatás egyelőre kevés létezik, és azok is legtöbbször az SDG-k rendszerénél jóval szűkebb területre, általában néhány cél kölcsönhatásaira koncentrálnak. Csupán az elmúlt években kezdtek el kutatók olyan mélységű elemzéseket és modelleket készíteni, amelyek nem csak egy-két, a fejlődésben szerepet játszó tényező vagy megvalósítandó célkitűzés egymásra hatását, hanem számosabb cél, illetve az SDG-k mint egységes rendszer kölcsönhatásait képezik le. Ezek egyébként az alkotók szerint is korlátozott modellek, ugyanakkor alapvetően igazolni látszanak azt, hogy különösen a gazdasági területen megfogalmazott célok a környezeti célok teljesülése ellen hatnak. Az egyik ilyen statisztikai alapú vizsgálatban Spaiser és kollégái kiválasztottak egy-egy célkitűzést az SDG-k gazdasági, társadalmi és környezeti vonatkozású pillérjeiből, és megnézték, milyen hatást gyakorolnak egymásra (Spaiser et al., 2017). Az alkalmazott faktoranalízis szerint az egy főre jutó GDP növekedése pozitív összefüggésben áll a szegénység csökkenésével, de alapvetően negatív viszonyban van a szén-dioxid-kibocsátással. Magyarán, az elemzés értelmében, ha minden a jelenlegi trendek alapján halad tovább, akkor a növekedés és a fogyasztás összeegyeztethetetlenné teszi a különböző SDG-k megvalósítását.

A fenti azonban csak egy kiemelt összefüggés a sok közül, bár nyilván az egyik legfontosabb. A helyzet az, hogy a célok és a végrehajtásukra irányuló szakpolitikai döntéshozatal, akár helyi vagy nemzeti, akár esetleg nemzetközi szinten, a különböző elemzések alapján is csak olyan tudatos, bizonyítékokon alapuló döntésekre alapozva kellene hogy történjen, amelyek a célok közötti koherenciát erősítik. Ennek szükségességére maga a keretendszer és a célok is utalnak. Az SDG 17 14. alcélja értelmében növelni kell a szakpolitikai koherenciát. Sokféle szempontból lehet azonban koherenciáról beszélni. Horizontális értelemben a célok között kell egymást erősítő összhangot teremteni, a vertikális koherencia pedig a különböző döntéshozatali szintek közötti összehangoltságot jelenti, a lokálistól a nemzetközi szintig. Emellett a határokon átnyúló és a következő generációkra is kiterjedő hatásokat is tekintetbe kell venni. A koherencia nyilván nem elégséges, de bizonyosan elengedhetetlen feltétele a Fenntartható Fejlődési Célok megvalósításának. Ehhez a kormányzatoknak példátlan integratív tervezési folyamatokat kell, kellene levezényelniük. Erre vonatkozóan az OECD-nek 2010 óta léteznek ajánlásai, amelyeket 2019-ben megújítottak. Ezek az ajánlások elsősorban a szükséges intézményi és döntéshozatali feltételekkel, mechanizmusokkal foglalkoznak (OECD, 2019b). Az erről szintén az OECD által közreadott éves jelentések alapján úgy tűnhet, hogy – legalábbis az OECD-országokban – számos előrelépés történik a megfelelő intézményrendszer kiépítése terén (OECD, 2019a). Ha azonban közelebbről nézzük, a kép nem ennyire pozitív, és az, hogy egy-egy szükséges testületet felállítanak, nem jelenti automatikusan, hogy a tervezés valóban koherens lesz. Annál is inkább, mivel a módszertan és a tartalom, hogy pontosan mit és hogyan vizsgáljunk a célok végrehajtása érdekében, és hogy koherenciát teremtsünk köztük, még a kezdeti próbálkozások ellenére is nagymértékben hiányzik.

Ami az öt év után meg nem született tervekből, az elmaradó részidős eredményekből és a negatív trendekből kiolvasható, az a bizonytalanság, sokszor az ismeret és megértés hiánya mind a döntéshozók, mind az egyéb szereplők, a civil szervezetek, cégek, helyi önkormányzatok oldalán, hogy hogyan is kellene ezt a nagyigényű célrendszert megvalósítani. Kutatók részben már az MDG-k esetében is vizsgálták a különböző célok közötti összefüggéseket (Lo Bue – Klasen, 2013), de valójában csak az SDG-k elfogadása után kezdték el felmérni mélyebben a lehetőségeket és ellentmondásokat, s javaslatokat megfogalmazni a gyakorlatban végrehajtandó lépésekre. Az elmúlt két-három év során számos vizsgálat, modell, végrehajtási javaslat született adott esetben több tucat, különböző szakterületekről érkező kutató együttműködéséből, ami maga is pozitív lépés a koherencia megteremtése felé (Breuer et al., 2019; ICSU, 2017; Kroll et al., 2019; Nicolai et al., 2015; Nilsson et al., 2018; Pradhan et al., 2017; Spaiser et al., 2017; TWI2050, 2018). Egyelőre azonban az a helyzet, hogy nem létezik olyan általánosan elfogadott, tudományos alapokon nyugvó terv, amely elvezetne az összes fenntartható fejlődési cél sikeres megvalósításához.

Elemzési és tervezési módszerek

Az egyik legnagyigényűbb kísérlet egy ilyen terv létrehozására egy széles körű kutatói hálózat, a The World in 2050 műve, amelyet 2018-ban tettek közzé (TWI2050, 2018). Ez egy átfogó javaslat, amely a részt vevő szakemberek szándéka szerint egyrészt az SDG-keretrendszerből hiányzó elméleti alapvetéseket (egységes fejlődéskoncepció és narratíva) kívánja pótolni, másrészt meg szeretné könnyíteni a döntéshozók dolgát, és hat úgynevezett transzformatív beavatkozást (hat célcsoportot) jelöl ki, melyek elősegítenék a prioritások felállítását és az SDG-k megvalósítását. A fejlődéskoncepció, amelyre alapoznak, erősen emberközpontú, ugyanakkor hangsúlyozzák a bolygó eltartóképességét mint a társadalmi és gazdasági célokat behatároló tényezőt. A hat transzformatív beavatkozási terület:

• emberi erőforrások és demográfia;
• fogyasztás és termelés;
• szén-dioxid-mentesítés és energia;
• élelem, bioszféra és víz;
• okosvárosok;
• digitális forradalom.

A csoportokat a célok szorosabb összetartozása alapján alakították ki, és mindegyik esetében úgynevezett integrált értékelői modellek (integrated assessment models) alkalmazása keretében, kvalitatív és kvantitatív módszereket együttesen használva vázoltak fel különböző fenntartható fejlődési forgatókönyveket (sustainable development pathways) az egyes célcsoportokra vonatkozóan. Azért ezeket a csoportokat jelölték ki, mert lényegében mindegyik beavatkozási terület valamilyen módon hatással van az összes SDG-re, és az emberi döntések függvényében valamennyi nagyon eltérő fejlődési eredményekhez vezethet, akár negatív, akár pozitív irányban. A szerzők maguk is elismerik, hogy munkájuk távol áll az SDG-k teljes összefüggésrendszerének feltérképezésétől, de a jelenleg rendelkezésre álló tudományos eredményeket és adatokat felhasználva ez így is nagyon komplex és véleményük szerint célravezető tervezési rendszer.

Kroll és társai (Kroll et al., 2019) statisztikai összefüggések elemzésén keresztül, a Spearman-korreláció módszerére alapozva nézték meg a 2030-ig terjedő időszakra, hogy milyen szinergiák és milyen negatív hatások állnak fenn elemezhető adatokkal rendelkező 136 SDG-indikátor között. A vizsgálathoz a 2018-ban közzétett integrált SDG-index és egyéb mutatók (Sachs et al., 2018) által alkalmazott indikátorokat és a hozzájuk rendelt statisztikai adattartalmat elemezték. Azt is felmérték, hogy időben hogyan változtak ezek az összefüggések 2010 és 2018 között, és a trendeket kivetítve valószínűleg hogyan fognak változni 2030-ig. Ennek a vizsgálatnak az egyik érdekessége, hogy magukon a célokon belül is megnézték az alcélok közötti összefüggéseket, és ott is számos ellentmondást találtak. Ami szintén érdekes, hogy eredményeik értelmében alapvetően több a célok közötti pozitív kapcsolat, a szinergia, mint a negatív egymásra hatás. Ugyanakkor időben ezek változnak. Pozitív egymásra hatásból idővel akár negatív összefüggés is válhat, és fordítva. A tanulmány szerint e tekintetben 2018-ig volt több olyan célpár, amely negatívból pozitívba fordult át, tehát a célok elkezdték erősíteni egymást, még több esetben viszont éppen ellenkezőleg, a korábbi szinergia megszűnt, és jelenleg a célpárból az egyik cél gyengíti a másik teljesülését. A kutatók tehát arra hívják fel a figyelmet, hogy érdemes még alaposabban megvizsgálni, hogy ezeknek a trendeknek milyen tényezők állnak a hátterében, annak érdekében, hogy a pozitív irányú változás más célok esetében is tervezetten előidézhető legyen.

Nem elég azonban csupán célpárok között pozitív vagy negatív kapcsolatot keresni. Számos szempont tovább bonyolítja és nehezíti az elemzést. Különösen érdekes lehet ez annak a vizsgálatnak a tükrében, amely azt mutatta, hogy nincs két olyan cél, mely önmagában alapvetően kibékíthetetlen lenne egymással (ICSU, 2017). Ez azt jelenti, hogy tulajdonképpen a végrehajtásuk mikéntjében rejlenek olyan tényezők, amelyek alapján akár együtt is teljesíthetők lehetnek, de akár hátráltathatja is egyik cél a másikat. Az elemzés szerint nem mindegy ugyanis, hogy a célok megvalósítását előmozdító intézkedések során történnek-e megelőző lépések a cél által akár hátrányosan érintett csoportok védelmére, biztosított-e, hogy mindenki hozzáfér a kérdéses szolgáltatásokhoz és a fejlődés által nyújtott lehetőségekhez, megfelelően kezelik-e a természeti erőforrásokért folyó versenyt, és tekintetbe veszik-e a természet által szabott határokat a társadalmi és gazdasági célok végrehajtása során.

A statisztikai alapú módszertanokhoz képest más utat választott egy 2017-es vizsgálat (Scott et al., 2017). Ennek keretében 85 szakértő személyes véleményét kérdezték meg és összegezték. A szakértőknek az SDG-alcélok redukált listájáról kellett megnevezniük azt a húszat, amellyel megítélésük szerint legelőször lenne szükséges foglalkozni. Az összesített eredményekben a szakértők először az emberi jogokra, a döntéshozatal és a kormányzás kérdéseire, valamint az emberek alapvető életkörülményeire összpontosítanának, míg a környezeti tényezők másodlagos szerepet kaptak prioritáslistájukon. Hasonló eredményt hozott az úgynevezett Copenhagen Consensus által felkért szakértői közösség munkája még 2012-ben (Copenhagen Consensus Center, 2012). Következtetéseikben ők is előrébb helyezték a sürgős teendők listáján az egészség, a szegénység és az oktatás céljait, mint a környezeti teendőket. Ez láthatóan szembemegy az egyéb, akár kvalitatív, akár kvantitatív elemzések környezeti dimenzióra erősebb hangsúlyt helyező eredményeivel, és arra utal, hogy a szubjektív szakértői és adott esetben döntéshozói véleményeken túl mindenképpen szükség van objektívebb elemzési módszertanra is.

Egyes elemzések szerint (Allen et al., 2016; Breuer et al., 2019) jelenleg a különböző döntéshozatali szimulációs modellek – az esetükben szintén meglévő korlátozottságok ellenére is – a leghasználhatóbb módszerek arra, hogy előre jelezzük, különböző döntéshelyzetek esetén hogyan alakul a célok végrehajtása. Ezek a modellek matematikai, fizikai és egyéb logikai összefüggésekre építve szimulálják az eltérő döntések következményeit. Vannak köztük olyanok, amelyeket a gazdasági előrejelzések vagy az éghajlatváltozás kapcsán már évek óta használnak, ilyen például a WEFM,^[7]World Economic Forecasting Model, https://www.un.org/development/desa/dpad/publication/the-world-economic-forecasting-model-at-the-united-nations/ vagy az IPCC^[8]Intergovernmental Panel on Climate Change által is alkalmazott integrált értékelői modell. Van azonban olyan is, mint az iSDG, amelyet a Millennium Institute kifejezetten az SDG-k és a rájuk vonatkozó döntések közötti szakpolitikai koherencia erősítése érdekében hozott létre.^[9]https://www.millennium-institute.org/isdg   Az intézet 2014 óta fejleszti a szimulációs modellt, és folyamatban van, hogy bizonyos országok esetében egyes SDG-kre vonatkozóan kísérleti jelleggel ki is próbálják. Allen és társai számos modellt kielemezve arra jutottak, hogy vannak köztük rendkívül relevánsak, de az egyelőre elképzelhetetlen, hogy minden SDG, az összes alcél és egyéb változók összefüggéseit egyetlen modell képes legyen szimulálni (Allen et al., 2016). A különböző modellek ráadásul eltérő eredményeket képesek produkálni, egyvalami azonban mindegyikben közös: egyik sem mutatja azt, hogy teljesíteni tudnánk az összes célt (IPCC, 2018).

Az elemzési módszerek hiányosságai

A modellek korlátozottsága több okra vezethető vissza. Az első és az egyik legfontosabb, hogy mindegyik nagymértékben hiányos adatokkal kénytelen dolgozni. Minden elemzés, modell szerzője egyetért abban, hogy számos szempontból egyáltalán nem megfelelő a rendelkezésre álló adattartalom (Dunning–Kalow, 2016; Kenny, 2015; SDSN, 2015). Körülbelül a célokhoz rendelt indikátorok fele esetében beszélhetünk megfelelő mennyiségű és elemezhető adatról, míg a másik felével kapcsolatban sok ország nem tud adatokkal szolgálni. Ennek hátterében az áll – és ez hatványozottan igaz a fejlődő országokra –, hogy adott indikátorokról egyáltalán nem, vagy nem egy mindenki által elfogadott módszertannal, vagy nem minden évben gyűjtenek információkat. Ez nyilván nem teszi lehetővé, hogy a modellekbe minden országot, minden évet vagy az összes SDG-t belefoglalják. De ez csak az egyik probléma, sok SDG esetében valójában nem is biztos, hogy az elfogadott indikátor az SDG-ben megfogalmazott cél teljes komplexitását leképezi (Breuer et al., 2019).

Egyéb gyengéje a modelleknek, hogy bizonyos módszertanok esetében nem állítható fel a célok között oksági kapcsolat, tehát egyáltalán nem biztos, hogy két adott cél között kimutatható, hogy ha az egyik változik, akkor emiatt módosul a másik is (Breuer et al., 2019; Kroll et al., 2019). Más esetekben sok a szakértők szubjektív megállapításaira alapozó elem, így viszont nehezen duplikálható más kontextusban az elemzés, mivel ehhez minden esetben ugyanarra a szakértői csoportra lenne szükség. A modellek egyik legfontosabb hiányossága azonban az, hogy nem igazán alkalmasak arra, hogy figyelembe vegyék a helyi kontextust, holott az SDG-k végrehajtása végső soron a nemzeti és az az alatti, helyi szinteken fog történni (Breuer et al., 2019). Néhány esetben a kutatók külön vizsgálták a magas és az alacsonyabb jövedelmű országokat, és az eredmények alapján nem is azonos ajánlásokat fogalmaztak meg számukra (Kroll et al., 2019; Spaiser et al., 2017). Svéd kutatók egy kizárólag Svédországra vonatkozó mátrixot dolgoztak ki, ez azonban rendkívül erőforrás-igényes vállalkozás, és sokkal jobb adattartalommal dolgozott, mint lehetne esetleg más országok esetében (Weitz et al., 2017). További hátrányuk a jelenlegi módszertanoknak, hogy egyelőre a határokon és időben tovagyűrűző hatásokat sem feltétlenül veszik figyelembe. A döntéshozók számára pedig, akik a rendelkezésre álló szűkös pénzügyi források miatt prioritáslistába állított lépésekre szeretnének ajánlásokat kapni, a különböző módszertanok vagy adósak maradnak, vagy kis-, esetleg nagyobb mértékben, de eltérő eredményekkel szolgálnak. Mindezek részletkérdésnek tűnhetnek, de valójában nagyon más döntések születhetnek, ha az egyik modellt vesszük figyelembe, és akár egészen mások, ha a másikat. Ezek a módszertanok egyelőre tehát még csak kezdeti lépést jelentenek mind a tudományos elemzésben, mind pedig az arra alapozott, konkrét gyakorlati javaslatok kidolgozásában a döntéshozók számára. Valószínűleg soha nem fog rendelkezésünkre állni egy tökéletes módszer, de nyilván törekedni kell rá.

Mindez ma, a hazai kontextusban azért lehet érdekes, mert az SDG-megvalósítás itthoni kormányzati koordinációjáért felelős Innovációs és Technológiai Minisztérium fenntartható fejlődési stratégia elkészítését határozta el. Ebben a folyamatban itt van az a pont, amikor az előbb ismertetett megfontolásokat már a tervezési folyamat kialakítása során figyelembe kell venni.

Összegzés

A tanulmányban bemutatott szempontok alapján úgy tűnik, hogy a nemzetközi közösség megalkotott egy fragmentált, önellentmondásokkal terhes víziót, de – vagy inkább éppen ezért – a hozzá vezető utat már nem vázolta föl. Ez nyilván a végrehajtást is késlelteti. Egyes elemzők megfogalmaznak ugyan a káoszban rendet teremtő megoldási javaslatokat, de nyilván kérdés, hogy valóban működőképes modellekről van-e szó, illetve hogy a döntéshozók egyáltalán olvassák-e és bármilyen módon figyelembe veszik-e ezeket.

A kihívás, hiába az eltelt öt év, valójában nagyon új még. Ilyen összetett és széles körű globális célrendszerrel nem volt még dolga az emberiségnek. Az azonban jól látható, hogy a célok elfogadása olyan elemzői munkát generált éppen a célrendszer nagyigényű komplexitása miatt, hogy ezzel a fenntartható fejlődés ügye csak nyerhet. Célokkal vagy nélkülük, ezeket az összefüggéseket és a célokhoz vezető legüdvösebb utat/utakat egyébként is fel kellett volna térképezni. Ezt a még így is rendkívül időigényes folyamatot az SDG-k elfogadása minden bizonnyal felgyorsította. Egyetértve a The World in 2050 jelentés szerzőivel, a Fenntartható Fejlődési Célok keretrendszere valószínűleg szükséges, de korántsem elégséges lépés a fenntarthatóság felé vezető úton (TWI2050, 2018). A megtervezéséből és a végrehajtásából származó tapasztalatok tanulságul fognak szolgálni – ha lesz ilyen – a következő célrendszer kidolgozásakor. Ellentmondások a fejlődés céljai között mindig is léteztek, most nyilván egy nemzetközileg deklarált célrendszeren belül kell kezelnünk őket. Ez azonban jobban rájuk is irányította a figyelmet, és esélyt teremtett, hogy az eredendően egymás ellen ható erőket, épp azért, mert egy globálisan érvényes célrendszerbe kényszerítették őket, sokkal tudatosabban kezeljük, és megkíséreljük az ellenhatásokat tervezéssel kioltani, a pozitív együttállásokat pedig felerősíteni. Ezt az esélyt vesztegetjük el, amennyiben a döntéshelyzetben lévők a „minden menjen tovább, ahogy eddig” forgatókönyvet választják, s nem teszik lehetővé a megfelelő tervezési és végrehajtási folyamatokat, nem áldozva rájuk erőforrásokat.