Absztrakt

Pálné Kovács Ilona jogász, politológus főbb kutatási területei közé tartozik az önkormányzati rendszer, a helyi, illetve az európai regionális politika. Helyi kormányzás Magyarországon című monográfiájában ezeket a témaköröket járja körül hazai vonatkozásban, interdiszciplináris megközelítésben. A helyi-területi kormányzást, valamint az önkormányzati rendszert jogi, gazdasági és politikai szempontok alapján vizsgálja. Az elméleti alapvetés mellett részletesen kitér a helyi/regionális politikára, az állam és az önkormányzatok viszonyára, a magyar közigazgatás történeti fejlődésére, az önkormányzati rendszer formálódására, valamint a helyi kormányzás tekintetében várható jövőbeni változások irányaira.

Kulcsszavak: önkormányzatok, centralizáció, decentralizáció, regionalizmus, governance

DOI: https://doi.org/10.56699/MT.2023.2.10

A Helyi kormányzás Magyarországon című, 2008-ban megjelent kötet szerzője Pálné Kovács Ilona jogász, politológus, a Magyar Tudományos Akadémia rendes tagja, a Pécsi Tudományegyetem egyetemi tanára. Kutatási területéhez tartoznak többek között a közigazgatás területi problémái, a helyi politikai viszonyok, az önkormányzati rendszer, a területfejlesztés irányítási összefüggései, illetve az európai regionális politika. A mű célja a szerző bevallása szerint a magyar helyi önkormányzati rendszer fejlődésének áttekintése a nemzetközi fejlődési trendek alapul vételével. Abban a kérdésben kíván állást foglalni, hogy a magyar helyi önkormányzatok rendszere képes volt-e karakterében megváltoztatni a centralizált hagyományú magyar államot, illetve mennyiben kínál ideális kereteket a helyi hatalom demokratikus gyakorlásához és a helyi igazgatás, illetve szolgáltatások megszervezéséhez.

A monográfia az előszó és a bibliográfia mellett kilenc fejezetből áll. Az első, legterjedelmesebb részben az elméleti leírás kapott helyet. A helyi-területi kormányzás fogalmi keretei és történeti fejlődése után a fontosabb fogalmakat tisztázza a szerző. Körbejárja a centralizáció–decentralizáció fogalompár jelentését, illetve kitér arra a kérdésre, hogy e kettő milyen arányban kívánatos az állam működésében. Rámutat, hogy vannak olyan előjelek (globalizáció, terrorizmus, környezeti problémák, krízismenedzsment), amelyek a centralizáció erősödése irányába mutatnak, habár még tartja magát az a nézet, hogy a decentralizált állam modernebb, hatékonyabb és demokratikusabb. Ezt követően Pálné az állam térbeli szerkezetével foglalkozik, ismertetve az irányítás alapszintjét. A helyi-területi funkciók és szerepkörök taglalását követően kerül sor az önkormányzati struktúra általános bemutatására. A szerző itt Tony Bovaird fogalommeghatározását alapul véve rávilágít a helyi kormányzat (government) és a helyi kormányzás (governance) fogalmának különbözőségére. Eszerint a governance „formális és informális szabályok, struktúrák, folyamatok összessége, amelyben a helyi ügyekben érintettek közösen oldják meg a problémáikat és teljesítik a helyi igényeket” (Pálné, 2008: 60). Az első fejezet utolsó oldalain az egyes uniós tagállamok területi alkotmányos szabályozásának áttekintése, a területi hatalommegosztás helyzetének leírása és az önkormányzatokat érintő fontosabb paraméterek bemutatása olvasható.

A második fejezet a helyi/regionális politikával foglalkozik. Az urban regime elmélete mellett terítékre kerül a regionalizmus fogalma, illetve az előző fejezetben már érintett governance témaköre. Pálné szerint a governance-modell átalakítja az önkormányzati rendszert. Feloldódnak a köz- és a magánszektor határai, megváltoznak a feladatellátás módszerei, intézményei, az önkormányzati politizálás új dimenzióba kerül azáltal, hogy a közhatalmi szereplők lényegesen szorosabb, partneri, illetve piaci jellegű kapcsolatokat építenek ki a gazdaság és a civil társadalom szereplőivel a különböző szolgáltatási feladatok megszervezésének modernizálása érdekében. Emiatt ma már sem a központi, sem a helyi/regionális politikai aréna nem értelmezhető, írható le a közhatalmi szereplőkön túli szférák bevonása nélkül.

A következő két fejezet a magyar helyi-területi közigazgatás történeti fejlődésével, illetve a magyar önkormányzati modellel foglalkozik. Az alkotmányos, elvi alapok tisztázását követően az önkormányzati törvény lényegi sajátosságait ismerheti meg az olvasó. Pálné felhívja a figyelmet, hogy bár az önkormányzati rendszer egyik leglényegesebb elemének tekinthető az, hogy milyen feladatok ellátása garantált az önkormányzatokon keresztül, ennek nincs szilárd közjogi alapja az önkormányzati törvényben.

Az ötödik fejezet a területi államigazgatás szabályozásáról és fejlődéséről szól. A szerző hangsúlyozza, hogy a szektor a rendszerváltás óta folyamatos rögtönzések áldozata, ami látszólag koncepciózus korszerűsítési programok sorozatában jelent meg. Ennek elsődleges oka, hogy a mindenkori kormányzó hatalom a végrehajtó hatalmi ág feletti rendelkezési jogával élve, visszaélve kénye-kedve, aktuális érdekei szerint építette vagy éppen rombolta ezt a szervezeti területet.

A hatodik fejezetben a magyar önkormányzati rendszer szerkezetének formálódását elemezve Pálné rámutat, hogy a megyei-térségi feladatok telepítése kaotikusnak tekinthető, mivel sem a megyék, sem a megyei jogú városok nem rendelkeznek standard funkciórendszerrel.

A hetedik fejezet mutatja be az önkormányzatok feladat- és eszközrendszerének alakulását, illetve működésük főbb jellemzőit. A szerző emlékeztet, hogy a finanszírozás, valamint a megyei önkormányzatok forrásainak megnyirbálásával a középszintű intézményrend-
szer és a megyei feladatrendszer felgyorsult tempójú visszaszorulása zajlik. Az egyre nagyobb forrás- hiány miatt megindult az intézmények „racionalizálása”, amely jól érzékelhető többek között az egészségügyben. Szintén a megyei szint vissza- szorulását táplálja, hogy a kistérségi társulásoknak ugyancsak lehetőségük van középszintű szolgáltatások szervezésére. Az önkormányzatok finanszírozási gyakorlatával összefüggésben a kötet kronológiai sorrendben részletesen ismerteti a költségvetési törvények szabályainak alakulását 1991-től 2007-ig. Ebből kiderül, hogy az önkormányzatok vagyoni helyzete ciklikusan alakult ebben az időszakban, a szektort egyszerre jellemzi vagyonkivonás és alulfinanszírozottság.

A nyolcadik fejezet a rendszerváltás utáni helyi politikát tárgyalja, melynek legfontosabb szereplői és működési sajátosságai mellett kitér a helyi társadalom, a helyi hálózatok és az önkormányzatok bemutatására. A megyei szintű politika vonatkozásában a szerző megjegyzi, hogy a megyei önkormányzatok politikai legitimációja lényegesen erősebbé vált, mint amit a tényleges szerepkörük indokolttá tenne. Ugyan a megyei önkormányzatok politikai szerepe a megyei szintű politikában gyenge, a megyei politikusok az országos porondon aktivizálódtak. A régiókkal kapcsolatban szóba kerül, hogy bár a megyei szint fokozatosan vesztett súlyából, új térbeli szintek jelentek meg. A fejlesztéspolitikai intézményrendszer és az államigazgatás regionalizálása jelentős fejleményeket könyvelhet el.

Az utolsó fejezet az összegzés mellett a jövőre vonatkozó lehetséges forgatókönyveket tartalmazza. A magyar közigazgatás a rendszerváltás óta jórészt spontán, eseti alkalmazkodások formájában fejlődött és rögtönzött reformirányok mentén haladt. Pálné hangsúlyozza, hogy „az önkormányzás nem cél, hanem eszköz, eszköze a közszolgáltatások és az igazgatás megszervezésének, a gazdaság támogatásának, az infrastruktúra fejlesztésének, mindannak, ami az emberek jólétéhez szükséges” (Pálné, 2008: 297). Véleménye szerint a települési és középszintű kormányzás modellje szorosan összefügg, a helyi szint konszolidálása fontosabb a középszint léptékének növelésénél. Amennyiben a szolgáltatások színvonalában és költséghatékonyságában minőségi fejlődést szeretnénk elérni, elkerülhetetlen az önkormányzatok szervezeti vagy működési jellegű integrációja. A területi kormányzás terén a rendszerváltás óta meglévő strukturális problémák megoldását belső politikai, jogi, szemléleti és szakmai tényezők egyaránt akadályozzák, miközben a külsődleges motivációk (uniós csatlakozás, a strukturális alapok menedzselése) ösztönző ereje lényegesen csökkent. Mivel a visszahúzás és a progresszió tényezői egyaránt jelen vannak a rendszerben, a továbblépés iránya a plurális kormányzásra épülő decentralizáció mellett a bürokratikus centralizáció is lehet.

Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon, Budapest–Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2008