Absztrakt

Olaszország történelme során mindvégig vándorlásnak kitett terület volt, ám az utóbbi tíz évben fokozódott a migrációs nyomás. Az érkezők számának növekedésével az ország számtalan kihívással találta szemben magát, amelyeket az olasz állam hullámzóan, hol szigorodó, hol enyhülő törvénykezéssel, de főképpen határrendészeti kérdésként kezelt. A tanulmány célja, hogy az Olaszország felé irányuló bevándorlás tanulmányozásához új elemeket adjon azáltal, hogy bemutatja a bevándorláspolitika külpolitikai dimenzióit és egyik eszközét, a fejlesztési segélyeket. Az olasz migrációs trendek és a bevándorláspolitika rövid áttekintése mellett ismerteti az olasz fejlesztési együttműködési rendszert, annak általános jellemzőit és az olasz humanitárius segélyeket, miközben ezek migráció-szempontú vizsgálata is mindvégig fókuszban marad.

Kulcsszavak: bevándorlás, Olaszország, bevándorláspolitika, a bevándorláspolitika külpolitikai dimenziói, fejlesztési együttműködés

DOI: 10.56699/MT.2024.2.4

Olaszország geopolitikai és történelmi sajátosságai következtében mindig is a különböző migrációs folyamatoknak kitett ország volt, amely az elmúlt közel húsz évben a Földközi-tenger „közepén” és az EU külső határaként a globális migrációs áramlások csomópontjává vált, és a bevándorláshoz kapcsolódó számtalan kihívással kellett szembenéznie. A Globális Észak és Dél közötti szakadék a 2000-es évek eleje óta egyre jobban kiszélesedett. A 2011-es arab tavasz és a líbiai háború, a 2015-ös szíriai válság, a 2020-as világjárvány, a 2021-es afganisztáni politikai és humanitárius válság, a 2022-es ukrán válság, valamint a közelmúltbeli afrikai és ázsiai éghajlati változások mind-mind migrációs hullámok sokaságát generálták Olaszország (és Európa) határainál (Fontana et al., 2022). Ebben az összefüggésben a származási és tranzitországokkal való együttműködés, a különböző megállapodások számának növelése és diverzifikálásuk a migráció kezelésének szempontjából stratégiai jelentőségűvé vált. Vagyis a migrációra nemcsak belpolitikai kérdésként kell tekinteni, a megoldások keresésének külpolitikai dimenziói is vannak. Ez a nézőpont kevésbé kap szerepet a migrációkutatásban, miközben a szakirodalom hangsúlyosan foglalkozik például a migráció biztonságpolitikai vagy gazdasági aspektusaival.

A témával foglalkozók számára evidencia lehet a fejlesztési segélyekkel kapcsolatban, hogy 2015 óta az együttműködések egyik fő célja a helyben segítés, azonban a segélyeknek a migráció, illetve a migrációtudomány szempontjából végzett és országspecifikus vizsgálata – legalábbis Olaszország tekintetében – eddig nem volt jellemző. Mi sem bizonyítja ezt jobban, mint az, hogy az első összefoglaló, szintetizáló munka, amely arra irányul, hogy a migráció szempontjából mutassa be és elemezze a fejlesztési segélyeket, először tavalyelőtt jelent meg (Fontana et al., 2022). Jelen tanulmány célja, hogy az olasz bevándorláspolitika külpolitikai dimenziójának fókuszba helyezésével jobb megértést biztosítson az Itáliát érintő migrációs kérdésekben, bemutassa e politika külföld felé irányuló törekvéseinek egyik eszközét, a nemzetközi fejlesztési együttműködés olasz rendszerét és egyik sajátos ágát, a humanitárius segélyeket, valamint ezek kapcsolódását a migráció kérdéséhez.

Olaszország és a migráció kapcsolatának vizsgálata 2016 óta szisztematikusan, elsősorban empirikus módszerekkel zajlik, amelyek a jelzett, a szerző számára új kutatási irányban is fontos alapul szolgálnak. Mivel – ahogy említettük – a bevándorláspolitika külpolitikai aspektusai eddig kevésbé kutatott területnek számítottak, e tanulmány fontos kiindulópontja a témában megjelent minisztériumi határozatok, beszámolók, jelentések és egyéb hivatalos források, statisztikai adatok elemzése. Az írás emellett saját empirikus kutatásokra, elsősorban minisztériumi és tudományos munkatársakkal készült interjúkra és háttérbeszélgetésekre is nagyban támaszkodik.

Kibocsátóból befogadó ország – olasz migrációs trendek, kihívások

Ahhoz, hogy a ma zajló folyamatokat és e tanulmány tárgyát jobban megértsük, szükséges a migrációs trendek nagyon rövid ismertetése, a hozzájuk kapcsolódó legfontosabb kihívások bemutatása.

Olaszország a 19. század során egyértelműen kibocsátó ország volt. Olaszok milliói vándoroltak több hullámban elsősorban tengerentúli területekre. A 20. század közepétől, az olasz gazdasági csoda időszakában egyre erősödött a délről északra irányuló belső vándorlás is, míg a század végétől Itália egyre inkább befogadó országgá válik (Dömös, 2023b). Azt, hogy e változás mikor lett meghatározó, nehéz egyetlen időponthoz kötni, annyit azonban biztosan látunk az adatokból, hogy a 2010-es évektől megváltozott a bevándorlás volumene, ami számtalan kihívást indukált. 2011 után az országba érkezők száma egyre kritikusabbá vált (UNHCR, é. n.). A növekedés egyik fő oka az arab tavasz és a következtében végbemenő politikai változások voltak. Olaszország szempontjából Líbia instabilitása vált a legveszélyesebbé, hiszen az észak-afrikai ország addig egyfajta „védőhálót” jelentett a migráció feltartóztatásában. A már korábban is említett tényezők, így például a 2015-ös szíriai válság, a térség ingatagsága, a Covid–19-világjárvány vagy az ukrajnai háború mind tovább fokozták az elvándorlást. Az új problémák összefonódtak olyan már meglévőkkel, mint a gazdasági egyenlőtlenségek, a szegénység, a munkanélküliség, az erőszak, a politikai instabilitás, az emberi jogi jogsértések és az éghajlatváltozás. Ezek mind hatottak az Olaszországot érintő bevándorlásra: több olyan év is volt, amikor rekordszámú migráns érkezett, például 2016-ban, az úgynevezett migrációs válság idején. Ilyen kiemelkedő adat jellemezte a 2014 és 2017 közötti időszakot, amikor több bevándorló érte el Olaszország partjait, mint az előző két évtizedben összesen (Tanács-Mandák, 2018). 2011 és 2022 szeptembere között körülbelül 950 ezer ember érkezett a földközi-tengeri útvonalakon keresztül (UNHCR, é. n.). A Covid–19-járvány, a kezdeti vélekedésekre rácáfolva, nem hozott csökkenést a bevándorlás tekintetében, sőt, felerősítette azokat a strukturális problémákat, amelyek korábban is push faktorként működtek. A lezárások első hónapjaiban jelentős visszaesés következett be az országba érkezők számában, de 2020 nyarától az adatok ismét növekedésnek indultak. Végül 2020-ban háromszor, míg 2021-ben hatszor annyian érkeztek Olaszországba, mint 2019-ben (UNHCR, é. n.).

Az Olaszországot érintő három fő migrációs útvonal közül a tengeri átkelések, főleg a Földközi-tenger déli és délkeleti része számtalan kihívás és probléma forrásává vált (lásd még Lampedusa, Cutro). Az utóbbi pár évben az indulási helyeket tekintve változás történt, azok szerteágazóbbá váltak: bizonyos korábbi tranzitországok kibocsátóvá (Algéria), míg addig kibocsátó országok tranzitországgá váltak (Tunézia), valamint új kikötők jelentek meg nemcsak Líbiában, hanem Törökországban és Algériában is. Az érkezők számának növekedése részben magyarázható azzal, hogy a motivációjuk sokkal komplexebbé vált: már nem beszélhetünk egyetlen kiváltó tényezőről, hanem a különböző faktorok összefonódásáról. A gazdasági lehetőségek keresése mellett a személyes biztonság igénye, az üldöztetés és az emberi jogok megsértése mind bonyolultan összekapcsolódó motivációk, amelyek miatt emberek a lakóhelyük elhagyásáról dönthetnek. Az évek során a bevándorlók aránya is változott az olasz társadalomban: 2005-ben a lakosság 4,1 százalékát, 2010-ben a 7 százalékát, 2023-ban pedig a 8,7 százalékát tették ki (Tuttitalia, 2024). E számok mellett jelentős mennyiségű irreguláris migránsról is beszélnünk kell: jelenleg 500–800 ezer ember él az országban dokumentumok nélkül, de egyes szakértők becslése szerint e szám még ennél is magasabb (Tanács-Mandák, 2018). Ezzel együtt a menedékkérők száma is növekszik, 2008 és 2021 között Olaszországban csaknem 690 ezer kérelem érkezett a hatóságokhoz (Fontana et al., 2022).

A nagyarányú bevándorlás számtalan problémát generált, amelyek idővel komoly feszültségekhez vezettek az olasz társadalomban. Ezek példáit 2010 óta folyamatosan nyomon követhetjük, elég csak a rosarnói ültetvényeken dolgozók és a helyi lakosság közötti összecsapásra, a 2013-as lampedusai hajókatasztrófára vagy a 2017-es római kilakoltatási botrányokra gondolni. Egy idő után az olasz társadalomban megjelent a radikalizálódás és az idegengyűlölet (lásd például Daisy Osakue olasz atléta megtámadását). Emellett egyre gyakoribb lett a bevándorlás és a bűncselekmények összekapcsolása, amelyben jelentős katalizátorszerepet játszott a média. Általánosságban elmondható, hogy a megoldatlan problémák csak növelték a társadalmi feszültségeket, frusztrációt és félelmet szültek, utóbbiak pedig növekvő idegengyűlölethez és a bevándorlók további marginalizációjához vezettek (Dömös, 2019).

Állami megoldási kísérletek és külpolitikai dimenziók

Ha áttekintjük a felmerült kihívásokra adott politikai válaszokat, hullámzó törvényalkotást láthatunk. Míg kezdetben a döntéshozói szint kevéssé foglalkozott az érkezőkkel, és viszonylag későn született meg az első átfogó bevándorlási törvény (Foschi-törvény, Martelli-törvény), addig az 1990-es évek második felétől egyre szigorodó jogalkotást figyelhetünk meg. Jó példa erre a Bossi–Fini-törvény, amely Európa legszigorúbb be- vándorlási törvényeként vonult be a történelembe. 2013-at követően, többek között a Lampedusa környékén történt tengeri hajókatasztrófa hatására, ismét enyhülő szakasz következett, egy olyan időszakban, amikor az Itáliába érkezők száma rekordadatokat mutatott. Az olasz migrációs politika 2017-től ismét szigorodó szakaszba lépett, ekkor született meg az Orlando–Minniti-törvény, illetve ehhez kapcsolódóan az a kódex (Codice Condotta), amely szabályozta a Földközi-tengeren a civil mentési akciókat. Igaz, hogy az érkezők aránya a harmadára csökkent (UNHCR, é. n.), de ezek az intézkedések továbbra is csak tüneti kezelést nyújtottak, a kiváltó okokra, a helyi problémákra, vagyis a migráció push faktoraira nem voltak semmilyen hatással. 2018-tól az új, az 5 Csillag és a Liga vezette új koalíciós kormány, Matteo Salvini belügyminiszterségével, tovább szigorította a bevándorlást. Az első Salvini-dekrétum egy migrációbiztonsági intézkedéscsomag volt, amelynek következtében bővült a biztonságos államok listája, miközben a törvény növelte a kiutasításokat, és megnehezítette a humanitárius okokból adható menekültstátusz megszerzését. Ezt az intézkedést 2019 tavaszán az úgynevezett biztonsági törvény (Sicurezza bis) követte, amelynek nyomán a bevándorlással kapcsolatban további restriktív lépésekre került sor. Giuseppe Conte második, majd Mario Draghi szakértői kormánya és mindkettőnek a belügyminisztere, Luciana Lamorgese nem sokat változtatott a korábbi irányvonalon. A 2022 óta regnáló, Giorgia Meloni vezette kormánytól a bevándorláspolitikát tekintve kezdetben még radikális irányváltásra, további szigorodásra lehetett számítani, ám ez idáig úgy tűnik, nem sokban tér el az eddigi prioritásoktól. Általánosságban a mindenkori olasz migrációs politikáról azt mondhatjuk, hogy legfőbb célja az irreguláris bevándorlás csökkentése, országon kívüli feltartóztatása, vagyis elsősorban biztonsági és határrendészeti kérdésként tekint rá. A már ott lévők társadalomba illesztése nem élvez prioritást, ez sokkal inkább a civil szférára háruló feladat, ebből is következik, hogy az integrációs szabályokra a fragmentáltság jellemző (Dömös, 2019).

A fentebb vázolt kihívások tükrében és a már megismert bevándorláspolitika jellemzői alapján egyrészt nem nehéz belátni, hogy a Földközi-tenger tágan értelmezett térsége az olasz külpolitika számára hagyományosan fontos érdekszféra. Másrészt a migrációs áramlások kezelése érdekében a származási és tranzitországokkal való együttműködés és a párbeszéd a különböző humanitárius, gazdasági, politikai, biztonsági és fejlesztési kérdésekben szintén stratégiai jelentőségű. Ez a bevándorláspolitika külpolitikai dimenziója, amely tulajdonképpen a bel- és külügyek között helyezkedik el, célja pedig az, hogy egy olyan komplex jelenséget, mint amilyen a migráció, a lehető legátfogóbban, több aspektusból és minél több eszközzel tudjon kezelni. Ezek az együttműködések három nagy csoportra oszthatók: az elsőbe azok az eszközök, intézkedések tartoznak, amelyekkel kezelni lehet a migrációs hullámokat. Ilyenek az emberkereskedelem megállításához kapcsolódó intézkedések, a fokozott együttműködés, a közös határ védelme, valamint a fő migrációs útvonalak ellenőrzése vagy a hazatelepítési megállapodások. A második csoportot a fejlesztési segélyek, a közvetlen külföldi befektetések és azok eszközei jelentik, amelyek célja a migráció alapvető, kiváltó okaira ható együttműködés kialakítása. A harmadik csoport a migráció legális útjainak erősítése, vagyis a tanulmányi és munkavállalói mobilitás ösztönzése (Fontana et al., 2022). A migrációs politikát segítő külső eszközök többfélék lehetnek: beszélhetünk jogi (például hivatalos megállapodások vagy nemzetközi szerződések), politikai (például szándéknyilatkozatok) vagy operatív eszközökről (például bizonyos feltételekre vonatkozó technikai együttműködési megállapodások).

Jelen tanulmány a terjedelmi keretek miatt nem tér ki a téma egészére, így a továbbiakban elsősorban a fejlesztési segélyekről fogunk értekezni.

Az olasz fejlesztési együttműködés rendszere

Olaszország 1979 óta foglalkozik szisztematikusan a fejlesztési segélyekkel, amelyek mennyiségi és minőségi növekedése szükségessé tette a különböző földrajzi zónákban az átfogó szabályozásukat (lásd még az 1987/49. törvényt; Normattiva.it, 1987). A vonatkozó jogszabály meghatározta az érintett szerveket, az eszközöket és eljárásokat, amelyeket erős autonómia és specializáció jellemez. Fontos újítás volt, hogy a törvény nyíltan deklarálta: az együttműködések Olaszország külpolitikájának szerves részei („parte in- tegrante della politica estera dell’Italia”). Ezt kiegészíti az az elv, amely szerint Olaszország együttműködési politikájának az ENSZ és az Európai Közösség által szentesített kritériumokon kell alapulnia, elismerve ezzel a nemzetközi segítségnyújtás különböző eszközei közötti kapcsolat fontosságát. Aztán 2014-ben egy új törvényben (2014/125., Gazzetta Ufficiale, 2014) egyrészt aktualizálták és rendszerezték a nemzetközi közösségben időközben kiforrott témákat, eszközöket, beavatkozási módszereket és hivatkozási elveket; másrészt az olasz fejlesztési együttműködési rendszert az uniós partnerországokban érvényesülő modellekhez igazították. A törvény 2. cikke kimondja: „Az olasz együttműködési politika a helyi fejlődés előmozdításával, valamint a bevándorlóközösségek és a származási országaikkal fenntartott kapcsolatai révén hozzájárul a partnerországokkal közös migrációs politikákhoz, amelyeket az emberi jogok védelme, valamint az európai és nemzetközi normák tiszteletben tartása ösztönöz” (2014/125. törvény, Gazzetta Ufficiale, 2014). Azaz a fejlesztési együttműködések céljai között szerepel, hogy a kooperáció járuljon hozzá a migrációs kihívások kezeléséhez.

A törvény meghatározta az együttműködési rendszer új irányítási struktúráját is, amelyet a jobb átláthatóság érdekében röviden ismertetünk. A fejlesztési együttműködési rendszer politikai irányításával a Külügy- és Nemzetközi Együttműködési Minisztériumot (továbbiakban Külügyminisztérium) bízta meg. A külügyminiszter felelős a mindenkori fejlesztési együttműködések koordinációjáért és politikáiknak a koherenciájáért, amiben a Fejlesztési Együttműködési Minisztériumközi Bizottság (Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo, CICS) iránymutatásai segítik. A CICS olyan minisztériumokból álló igazgatóság, amelyek a fejlesztési együttműködési tevékenységek körébe tartozó ügyekben hatáskörrel rendelkeznek. A külügyminiszter felelős a fejlesztési együttműködési politika végrehajtásának ellenőrzéséért és felügyeletéért is, valamint Olaszország politikai képviseletéért az illetékes nemzetközi és európai uniós fórumokon.

Ekkor jött létre az Olasz Fejlesztési Együttműködési Ügynökség is (Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, AICS), amely növelte a szakmaiságot azzal, hogy lehetővé tette a már meglévő erőforrások maximális kihasználását és újak bevonását is. Az AICS az a szerv, amely intézményesen meg lett bízva a fejlesztési együttműködések végrehajtásával a migrációt is érintő olyan célok tekintetében, mint a szegénység felszámolása, az egyenlőtlenségek csökkentése, a fenntartható fejlődés előmozdítása, az emberi jogok és az egyének méltóságának megerősítése, a konfliktusok megelőzése és a béketeremtési folyamatok támogatása. Az ügynökség a Külügyminisztérium irányítási és felügyeleti hatáskörébe tartozik, ugyanakkor szervezeti, szabályozási, igazgatási, vagyoni, számviteli és költségvetési autonómiával rendelkezik. A kormány által jóváhagyott hároméves tervezési dokumentuma tartalmazza azokat az iránymutatásokat és stratégiákat, amelyek keretein belül rugalmasan működhet (Corte dei Conti, 2022). Az AICS-nak két általános irányítású irodája (Róma és Firenze) mellett tizenkilenc központja van világszerte: a szubszaharai Afrikában, a Földközi-tenger medencéjében, a Balkánon, Amerikában és Ázsiában. A legtöbb iroda Afrikában (9) és Ázsiában (6) található, ami utal az olasz fejlesztési politika hangsúlyaira.

A legköltségesebb, vagyis a kétmillió eurót meghaladó intervenciók esetén az ügynökség a Külügyminisztériummal vegyes bizottságot (Comitato congiunto) állít fel. Ez határozza meg (a törvényben előírt egyéb feladatok mellett) az éves programszervezést az országok és beavatkozási területek tekintetében. A kétmillió euró összeghatárig terjedő kezdeményezéseket az AICS igazgatója hagyja jóvá, és ezeket ő ismerteti a bizottsággal.

Az olasz fejlesztési együttműködés rendszerében még egy fontos szereplőt meg kell említenünk, a Nemzeti Fejlesztési Együttműködési Tanácsot (Consiglio nazionale per la cooperazione allo sviluppo), amelynek az a feladata, hogy javaslatokat és véleményeket fogalmazzon meg a fejlesztési együttműködéssel kapcsolatos kérdésekben, különös tekintettel az olyan területekre, mint a politikai döntések, a stratégiák, az iránymutatások, a programok, a beavatkozási formák, valamint azok hatékonysága és értékelése. E testület tagjai között nemcsak állami résztvevők, hanem a magánszektor profitorientált és nonprofit szereplői, szervezetei is ott vannak (Dömös, 2024).

Az olasz fejlesztési együttműködés főbb jellemzői

A fejlesztési együttműködéseknek különböző típusaik léteznek, amelyek közül a legmegfelelőbb kiválasztása függ a partnerország adottságaitól, valamint a beavatkozás nagyságától és típusától, amelyről Olaszország esetében a CICS a saját kritériumai szerint dönt.

A bilaterális együttműködések elsősorban a hároméves tervezési dokumentumban prioritásként megjelölt államoknak szólnak, amelyek közül a 2019–2021-es, majd a 2021–2023-as időszakban is kiemelt fókuszban voltak az afrikai országok. A legutóbbi tervben húsz országból tizenegy afrikai volt (Triennale, 2021–2023). Az idők során Olaszország politikai, gazdasági, kulturális és fejlesztési együttműködési szinten szoros kapcsolatokat épített ki az elsőbbséget élvező országokkal, s továbbra is folyamatos és stabil fellépést kíván biztosítani. Az együttműködések okait tekintve természetesen ugyanígy beszélhetünk a migrációról és a megállításához fűződő stratégiai érdekekről is. Igaz, hogy a bilaterális fejlesztési együttműködések elsősorban a kiemelt országokra összpontosulnak, de nem zárják ki a más földrajzi területeken való beavatkozás lehetőségét sem (Triennale, 2021–2023).

Fejlesztési segélyezések multilaterális formában, nemzetközi szervezetekkel való együttműködésen keresztül is megvalósulhatnak. Olaszország közreműködésére a fejlesztés multilaterális dimenziójában elsősorban a különböző fejlesztési bankok és alapok tőkéjének társfinanszírozása révén kerül sor, továbbá fontos a különböző nemzetközi szervezetek költségvetésének és tevékenységeinek támogatása, amelyek közül kiemelkednek az ENSZ szakosított intézményei. De idetartoznak a nemzetközi szervezet(ek) által az adományozó ország(ok) pénzügyi hozzájárulásával végrehajtott kezdeményezések is. Itália az Európai Unión belül is részt vesz a fejlesztési támogatások elosztásának meghatározásában, és a hivatalos olasz fejlesztési támogatások közel egyharmada az Európai Bizottságon keresztül kerül a rendeltetési helyére (Camera.it, é. n.).

Ahogy más államok, úgy Olaszország esetében is a költségvetésben a nemzetközi együttműködésre elkülönített pénzeszközök csak egy részét képezik az ország hivatalos fejlesztési támogatásainak, mivel azok egy sor más pénzügyi műveletet is magukban foglalnak, így például a multi- vagy bilaterális megállapodásokban az adósságok csökkentését vagy elengedését.

A fejlesztési segélyek növelése az ENSZ által is meghatározott nemzetközi cél, amelynek értelmében 2030-ra a fejlett országok ODA-hozzájárulásának (Official Development Assistance) el kellene érnie a GNI 0,7 százalékát. Olaszország esetében 2017-ben a fejlesztési támogatás 0,3 százalékkal csúcsot döntött, ami 2019-re a bruttó nemzeti jövedelem 0,22 százalékára esett vissza (Corte dei Conti, 2022). 2020-ban Olaszország abszolút értékben az OECD DAC-országok (Development Assistance Committee) között a tizedik helyen állt; három és fél milliárd eurót szánt az ODA-ra. Ha a GNI és az ODA arányát tekintve vizsgáljuk meg a kérdést, akkor a huszadik helyre került (0,22%), amely érték alacsonyabb volt, mint az eredetileg erre az évre kitűzött 0,3 százalékos cél (Openpolis, 2023a).

A 2020-as adat tulajdonképpen visszatérést jelentett a 2015-ös ODA-értékhez, amely – főleg a donor országban tartózkodó menekülteknek (rifugiati nel paese donatore) juttatott segítség miatt – 2016-ban és 2017-ben magasabb volt, ahogy azt az 1. ábra is mutatja. Ez a tétel 2010-ben még jóval alacsonyabb volt, az ODA 0,12 százalékát tette ki, ám ahogy a migrációs trendek változtak, és egyre nagyobb volumenű bevándorlással kellett számolni, jelentősen megnőtt: 2012 és 2016 között 9-ről 32,7 százalékra (Openpolis, 2023b). Ez az elem gyakorlatilag azt jelentette, hogy nem utalták át más országoknak a pénzeszközöket, de beleszámított az ODA-ba, amelyet ezért a valóságosnál nagyobb mértékben növelt. 2018-tól nemcsak ez a tétel, hanem a bilaterális és multilaterális együttműködésekre szánt összegek sem nőttek jelentősen, így összességében csökkentek a fejlesztési segélyek. Ebben az összefüggésben nem az a probléma, hogy az érkező menekülteknek segítséget nyújtanak, hanem az, hogy a származási országokban is szükség lenne még több olyan együttműködési projektre, amely fejlesztési segélyek támogatásával valósul meg, és ezáltal csökkenti az elvándorlást.

1. ábra: Olaszország hivatalos fejlesztési támogatásának (ODA) három fő eleme, 2010–2021, millió euró

Forrás: Openpolis, 2023b (a szerző fordítása)

2021-re a segélyek aránya a GNI-hoz viszonyítva az OECD DAC-országok közül Olaszországban növekedett a legnagyobb mértékben, 0,29 százalékra, majd 2022-re elérte a 0,33 százalékot (OECD, 2021–2022). Ennek oka nagyrészt a menekültekre fordítandó tétel volt, amely – a migrációs trendek változásával összhangban – ismét nőtt. Ennek ellenére Itália egy év alatt az ODA/GNI arányát mutató 2022-es országlistán a tizenhatodikról a huszonegyedik helyre esett vissza, vagyis voltak olyan országok, amelyek jobb eredményt értek el (2. ábra). Mindez azt is jelenti, hogy Itália még mindig nagyon messze van az ENSZ 0,7 százalékos céljától, amelyet más országok (Luxemburg, Svédország, Norvégia vagy Németország) már elértek. Ráadásul Olaszország egy másik adat szerint sem teljesít túl jól: az ENSZ fenntartható fejlődéssel kapcsolatos menetrendje alapján a GNI 0,15–0,20 százalékát a legkevésbé fejlett országoknak kellene eljuttatni, és Itália esetében ez az érték 2022-ben csupán 0,05 százalék volt (Openpolis, 2024a).

2. ábra: Az OECD DAC-országok rangsora a hivatalos fejlesztési támogatások bruttó nemzeti jövedelemhez viszonyított aránya szerint (2022)

Forrás: Openpolis, 2024b (a szerző fordítása)

A 2021–2023-as költségvetési törvény (2020/178., Gazzetta Ufficiale, 2021–2023) összesen 5,35 milliárd eurót különített el a 2021-ben végrehajtandó fejlesztési támogatásokra, míg a tavaly év végén kiadott OECD-jelentés a 2022-es évről már hatmilliárd eurót említ. Az adatok azt mutatják, hogy a segélyekre fordítandó összegek tovább növekednek (vö. 2020), de minden bizonnyal azok hatékony elosztására is szükség van. A hivatalos dokumentumok szerint a fejlesztési támogatások jelentős részét a Belügyminisztérium forrásai adták, és ezeket nagyrészt a migrációs vészhelyzetre és különösen az Olaszországban tartózkodó menekültek és menedékkérők támogatásához szükséges tevékenységek finanszírozására fordították (Corte dei Conti, 2022).

A humanitárius segélyek

A következőkben a fejlesztési együttműködés egyik sajátos területét, nevezetesen a humanitárius vészhelyzeti beavatkozásokat vesszük górcső alá. 2021- től az összes (több mint kétszáz) ilyen határozat megtalálható az olasz Külügyminisztérium honlapján (3. ábra), így ez a terület – a migráció szempontjából is – alkalmas a részletesebb elemzésre.

Olaszország a különböző emberi vagy természeti katasztrófák során is segítséget biztosít: elsősorban az ENSZ különböző intézményeinek felhívására, azok támogatására, illetve közvetlenül a humanitárius katasztrófa után különböző gyorssegélyek formájában. Emellett az ENSZ Humanitárius Segítségnyújtási Raktárával (UNHRD) együttműködve részt vesz a humanitárius szállítmányok szervezésében, hogy minél előbb ki lehessen elégíteni az érintett közösségek alapvető szükségleteit. Itália az ezt követő szakaszokban, vagyis a helyreállításban és a vészhelyzet utáni, fejlődést elősegítő időszakban is gyakorta szerepet vállal. Közreműködik a stabilizációs és újjáépítési, valamint az intézményesítési folyamatokban, de a katasztrófák megelőzésében vagy az azokra való felkészülés támogatásában is tevékeny szereplő. Különböző eszközök segítségével kapcsolódik be a humanitárius segélyezés folyamatába: különféle szervezetek (az ENSZ szakosított szervei, a Vöröskereszt) finanszírozásával, többoldalú kezdeményezések elindításával, valamint ezek anyagi hátterének biztosításával, az Olasz Fejlesztési Együttműködési Ügynökség által létrehozott alapokon keresztül (Esteri.it, é. n. b). A humanitárius beavatkozásokról a mindenkori külügyminiszter dönt, az AICS pedig e döntések, projektek végrehajtója. Az Olaszország által indított humanitárius segítségnyújtások – több terület mellett – a menekültek és a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek védelmét is kulcsfontosságú elemként jelölik meg (Esteri.it, é. n. b).

3. ábra: Az olasz humanitárius segélyekről szóló határozatok száma éves bontásban, 2021–2023

Adatok forrása: Esteri.it, é. n. b

Olaszország 2020-ban a humanitárius segélyek legnagyobb részét, a jóváhagyott összeg 59 százalékát (azaz 128 millióból 75 millió eurót) nemzetközi szervezetek multilaterális kezdeményezéseinek finanszírozására fordította. A kétoldalú kezdeményezések 49 millió eurós támogatásban részesültek, ami a jóváhagyott összeg 38 százaléka. Szintén ez évben négymillió eurót, azaz a jóváhagyott költségvetés három százalékát különítették el a nemzetközi szervezetek által végzett humanitárius aknamentesítési beavatkozások végrehajtására. A földrajzi megoszlást illetően a határozatokat elemezve azt láthatjuk, hogy a pénzügyi források legnagyobb részét Afrikának (42%) és a Közel-Keletnek (31%), míg kisebb összegeket Ázsiának (6%), Latin-Amerikának (2%), illetve Európának (1%) juttattak (Corte dei Conti, 2022).

Az elemzés arra is rámutatott, hogy a humanitárius segélyeket több csoportra lehet osztani: beszélhetünk a civil szervezetek különböző projektjeinek, szolgáltatásainak a támogatásáról (például WFP műszaki szolgáltatások és szállítás, 2022/44. határozat), országok segítéséről (például Szudán, 2021/58.) vagy a civil szervezetek általános tá- mogatásáról (például Nemzetközi Vöröskereszt és Félhold, 2023/15.). Lehet szó egy-egy ország civil szervezeteken keresztül történő donációjáról (például Szíria, 2023/1.) vagy egy ország több civil szervezeten keresztül megvalósított segélyezéséről (például Mali, 2021/2.). De láthatunk olyan programot is, amely több országot támogat (Dél-Szudán, Etiópia és Uganda, 2022/57.). A segélyek korlátozódhatnak egy specifikus területre (migrációs vészhelyzet Nigerben, 2023/22.), de kiterjedhetnek több szektorra is (Eritrea, 2023/17.) (Esteri.it, é. n. a).

A határozatok alapján azt is megállapíthatjuk, hogy Itália számára vannak kiemelten fontos régiók (4. ábra). Elsősorban Afrikára, és nem csupán az Olaszországnak hagyományosan fontos országokra fókuszál (Líbia, Tunézia, Eritrea vagy Etiópia), hanem a szubszaharai térségre is kiemelt figyelmet fordít. 2022 és 2023 egyértelműen Afrikaközpontú volt, negyvenkét és tizennégy határozattal. Szintén hangsúlyos a közel-keleti régió: Szíria, Libanon, Jordánia és Palesztina voltak a leginkább támogatott országok. Az ázsiai régióból meg kell még említeni Afganisztánt, amely elsősorban 2021-ben és 2022-ben kapott jelentős humanitárius segítséget Olaszországtól, majd – ahogy a diagram csökkenő arányain is látható – 2023-ban mindössze egyszer.

Ha a migráció szempontjából vizsgáljuk meg e határozatokat, azt láthatjuk, hogy az ilyen típusú humanitárius segélyek minden évben tíz eset körül mozogtak, és az összegekben nincsenek jelentős eltérések. A legtöbb egyértelműen a migrációval kapcsolatos humanitárius segélyt 2021-ben osztották ki, ekkor tizenhárom alkalommal, elsősorban az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságán keresztül Szíria és Palesztina, valamint Afganisztán és további négy alkalommal afrikai országok részesültek benne. A 4. ábrán az „egyéb” részbe a nemzetközi szervezeteknek nyújtott humanitárius segélyek, a humanitárius alapok támogatása, valamint további segítségben részesülő országok kerültek (Latin-Amerikából, Ázsiából, a Balkánról, Európából). Látható, hogy ez a kategória 2023-ban növekedett, aminek hátterében az ukrán válság és az országnak juttatott jelentős olasz humanitárius támogatások állnak.

4. ábra: A humanitárius segélyek eloszlása 2021 és 2023 között (%)

Adatok forrása: Esteri.it, é. n. b.

A vizsgált határozatokból is egyértelműen megállapítható, hogy az elmúlt években a leginkább támogatott területek Itália számára jelentős kibocsátó országok, régiók voltak, és a migráció ily módon is történő kezelése, szabályozása az ország elemi érdeke. Annak ellenére, hogy 2023-ban csökkent a humanitárius segélyek száma (3. ábra), nem mondhatjuk, hogy a Meloni-kormányzat ne volna elkötelezett a fejlesztési együttműködések iránt. Elég csak a Mattei-tervre gondolni, amelyről az idén januári Olaszország–Afrika-csúcson a kormányfő azt mondta: „Ez egy konkrét stratégiai beavatkozási terv, amely néhány közép- és hosszú távú prioritásra, az oktatásra és képzésre, az egészségügyre és a mezőgazdaságra, a vízre és az energiára összpontosít” (Pascale, 2024). Vagyis Olaszország egyértelműen újra akarja indítani Afrika-kapcsolatait, amelyeknek továbbra is fontos vetülete a migráció kérdésköre. Meloni számára kulcskérdés, hogy miként kezeli a bevándorlást, amelyet a tranzit- és származási országokkal kötött megállapodások révén szeretne kordában tartani. E törekvések pedig minden bizonnyal nemcsak politikai szinten, hanem a fejlesztési együttműködésekben is még nagyobb teret fognak nyerni.

Konklúzió – kritikák és további kutatási irányok

A tanulmány célja az volt, hogy az Olaszország felé irányuló bevándorlás tanulmányozásához új elemeket adjon azáltal, hogy bemutatja a bevándorláspolitika külpolitikai dimenzióit és egyik eszközét, a fejlesztési segélyeket. Az írás egy olyan kutatási irány bevezető eleme, amely nemcsak a magyar, de az olasz szakirodalomban is frissnek számít. Ezért az olasz migrációs trendek és bevándorláspolitika rövid áttekintése mellett fontosnak tartottuk az olasz fejlesztési együttműködési rendszer ismertetését, általános jellemzőinek bemutatását is. Nemcsak arra az evidenciának tekinthető tulajdonságra kívántuk felhívni a figyelmet, hogy ezek a segélyek fontos eszközei a migráció helyben történő kezelésének, hanem migráció-szempontú jellemzőik leírását is célul tűztük ki. Az olasz humanitárius segélyek 2021 és 2023 közötti több mint kétszáz határozatát részletesen áttanulmányozva e segélyek néhány – a migráció szempontjából ugyancsak – fontos vonását is bemutattuk. Ugyanakkor a jövőben további mélyfúrásokra, egy-egy terület, eszköz, együttműködés összehasonlító analízisére is szükség van. A tanulmány konklúziójaként a kutatás során felmerült kritikai észrevételeket és a további kutatási irányokat vázoljuk fel.

Az olasz migrációs helyzetet szemlélve könnyen belátható, hogy egy ilyen komplex jelenség esetében csak sokrétű, hosszú távban gondolkodó és szerteágazó menedzselés vezethet célra. A kihívások kezelése során fontos dimenzió lehet a „kifelé” tekintés, az országhatárokon túlmutató megoldások keresése. Ez a kifelé fordulás, externalizáció nem idegen az Európai Uniótól, ám egyes országokra vetítve ritkábban foglalkoznak vele. Olaszország esetében is ezt tapasztalhatjuk. A tanulmányban igyekeztünk rámutatni, hogy a migráció határokon átívelő kezelése nem kizárólagos, de fontos kiegészítő eleme lehet az olasz bevándorláspolitikának. Ennek egyik sajátos területe a fejlesztési együttműködés. E rendszert vizsgálva néhány kritikai megjegyzést is megfogalmazhatunk. A fejlesztési együttműködések szervezeti felépítésének tanulmányozása rávilágított e terület nehézségeire is: a széttagoltságra, a túlzott bürokráciára, az adatok és információk nehézkes áramlására, ami miatt lassulnak a folyamatok is, és könnyen kialakulhatnak szürke zónák, amelyek problémát okozhatnak az összehangoltságban, és átfedéseket eredményezhetnek. Emiatt nemcsak a szakértők, hanem a területet ismerő minisztériumi megkérdezettek is kiemelték, hogy hasznos lenne egy „irányítóközpont”, ahol minden feladat, információ és végrehajtás átláthatóbb lenne. Ezzel az olasz segélyezési politika is összehangoltabbá és hatékonyabbá válna. Egy központosítottabb struktúra lehetővé tenné azt is, hogy már a hároméves tervezési dokumentumban is nagyobb koherenciát és komplementaritást biztosítsanak, nemcsak az azonos földrajzi területeket érintő kezdeményezések, hanem a szakpolitikák meghatározása tekintetében is (Corte dei Conti, 2022). Ez a kutatást is segítené, hiszen így például olyan témákban is könnyebb lenne az információk összegyűjtése, rendszerezése és adott szempont(ok) szerinti vizsgálata, mint a migráció. Itt említhetjük az együttműködések éves beszámolóját is, amelynek kiadása rendszertelen, így ez is nehezíti a szisztematikus kutatást. Az is láthatóvá vált, hogy a kül- és bevándorláspolitikának van egy közös metszete, ahol a hatáskörök átfedése következetlenségekhez és további átfedésekhez vezethet. Éppen ez az a terület, ahol fontos lenne jobban bevonni az AICS-ot, hiszen a származási országokról mélyebb ismeretekkel és hasznosítható tapasztalatokkal rendelkezik, amelyek a migrációt érintő kérdésekben, például a visszatoloncolásban és az ebben érintett személyek újbóli integrációjában is segíthetne (Dömös, 2024).

A fejlesztési együttműködések földrajzi eloszlásához is fűzhetünk néhány lényeges megjegyzést. Olaszország számára Afrika nemcsak a humanitárius, hanem általában a fejlesztési segélyek vonatkozásában is kiemelt partner, és nem kizárólag a hagyományosan az érdekzónájába tartozó területek, hanem a szubszaharai térség is. E partnerség sokáig az adósságelengedésekben nyilvánult meg, de az utóbbi években egyértelműen Afrika-fókusz jelent meg e téren. A különböző hozzájárulások, illetve a legutóbbi Mattei-terv is ezt bizonyítja. Ezért a partnerség migráció-szempontú elemzése, egyes országok, térségek (Mozambik, Afrika szarva, Észak-Afrika, Száhel-övezet) részletes vizsgálata fontos jövőbeli kutatási irány. Az is világosan kirajzolódik, hogy e segélyek egyik nyilvánvaló célja a migráció helyben kezelése. Ezzel kapcsolatban meg kell említeni a civil szféra részéről (lásd például a Gcap – Coalizione Italiana Contro la Povertà jelentését; Gcap Italia – Engim Internazionale, 2018) gyakorta megjelenő bírálatot, miszerint a jelenlegi stratégia a feltételezett rövid távú biztonságra összpontosít, anélkül, hogy figyelembe venné például a fenntartható fejlődést, az egyetemes emberi jogokat, egyszóval nincs a jövőre vonatkozó perspektívája. Jelentésében a Gcap a fejlesztési segélyeket általában is kritikával illeti, hiszen ezek szerinte az állam azon célját szolgálják, hogy a migrációt országhatárokon kívül tartsa. Ezzel szemben a civil szféra elsősorban a humanitárius folyosók létrejöttét szorgalmazza.

A humanitárius folyosók 2015-ben aláírt többoldalú megállapodások alapján jöttek létre, amelyeket a Külügy- és Belügyminisztérium, valamint civil szervezetek, a Sant’Egidio közösség, az Evangelikál Egyházak Szövetsége és a valdens egyház írt alá. Ezek a folyosók tulajdonképpen olyan mechanizmusok, amelyek lehetővé teszik a nemzetközi védelemre szoruló személyek biztonságos és legális áthelyezését a menedékjogot nyújtó első fogadó országból Olaszországba (Dömös, 2023a). Ezek formálisan véve nem két ország közötti, hanem különböző szereplők, akár civil szervezetek által aláírt megállapodások. Fontos eszközök, amelyek segítik a kibocsátó ország és a fogadó országok közötti együttműködést. A civil kezdeményezések vizsgálata e témakörben azért is releváns, mert azok képesek a nehéz helyzetekben gyorsan beavatkozni, informális összeköttetéseket teremteni az intézményekkel, és bizalmi kapcsolatot kiépíteni a helyi közösségekkel. A bevándorlás kezelésében olyan hasznos tapasztalatokkal rendelkeznek, amelyek jó gyakorlatként jelenhetnek meg a fejlesztési együttműködések terén is, de további innovatív együttműködések és új irányok kialakításában is nagyon sokat segíthetnek (lásd még Dömös–Tarrósy, 2019). A humanitárius folyosók és a civil szervezetek szerepvállalása e területen fontos kutatási irány.

A fejlesztési segélyek elosztásáról is lényeges megállapításokat tehetünk. Olaszország számára fontos lenne a segélyek stabilabb növelése: például ha a migrációs helyzet úgy kívánja, fenntartva és emelve a menekülteknek a donor országban adott segélyt, ám ezzel együtt fokozva a bilaterális és multilaterális együttműködéseket is. Így ha a menekültek támogatására kevéssé van szükség (ahogy például 2018 és 2021 között), az ODA akkor sem fog csökkenni, a pénzeszközök nem maradnak az országban, és nemcsak inflált támogatások fogják okozni a növekedést. Ehhez a segélyezés terén minden bizonnyal paradigmaváltásra, a segélyek fokozására és diverzifikálására van szükség. Olaszországnak a források elosztása és növelése mellett az is elemi érdeke, hogy az országon kívül olyan típusú programokat támogasson, amelyek a származási országokban valóban hatékony projekteket, tevékenységeket hoznak létre, így csökkentve az elvándorlást. Ugyanakkor, ahogy láthattuk, nem kizárólag az ilyen típusú segítségnyújtásra kellene koncentrálnia.