Absztrakt

Latin-Amerika, amelynek országai közül egyre többen tartoznak a magas-közepes és a magas jövedelműek közé, köztes helyzetbe került a nemzetközi segélyezésben. Bár a régió még mindig a globális ODA 7 százalékát kapja recipiensként, a nagyobb országok megjelentek a feltörekvő donorok között. Tevékenységükre a Dél–Dél együttműködés, illetve innovatív modalitásként a trianguláris együttműködés jellemző, amellyel a szegényebb latin-amerikai és karibi, illetve egyes esetekben afrikai országok fejlesztésében vállalnak szerepet. A tanulmány a latin-amerikai országok nemzetközi fejlesztési kontextusának rövid bemutatása után öt nagyobb ország – Argentína, Brazília, Chile, Kolumbia és Mexikó – donorrá válásának történetét és lehetséges mozgatórugóit elemzi, kitérve az öt ország segélyezési intézményrendszerére és a segélyek jellegére, valamint összegzi a más feltörekvő donorok, így Magyarország számára is releváns következtetéseket.

Kulcsszavak: Latin-Amerika, nemzetközi fejlesztési együttműködés, nemzetközi segélyezés, Dél–Dél együttműködés, trianguláris együttműködés

DOI: 10.56699/MT.2024.2.6

Latin-Amerika országaiban a 20. század során a fejlődés és fejlesztés kérdéskörének központi jelentősége volt. Ami a fejlődést mint társadalmi-gazdasági kérdéskört illeti, a régiót intenzív szakpolitikai törekvések jellemezték, amelyek a gyarmatosítás során kialakult és a neokoloniális függőségi rendszerek által konzervált kedvezőtlen és felemás világgazdasági integrációs sémákat átalakítva indították volna el Latin-Amerikát egy fenntarthatóbb és sikeresebb fejlődési pályán (Cardoso–Faletto, 1979). Az ENSZ Latin-amerikai és Karib-térségi Gazdasági Bizottságához (melyet a szakirodalom angol rövidítéssel ECLAC, spanyol és portugál rövidítéssel CEPAL néven ismer) kötődő szerzők, így elsősorban Raúl Prebisch, Andre Gunder Frank és Fernando Henrique Cardoso munkássága nyomán (Fajardo, 2022) a hatvanas és hetvenes években kialakuló függőségelmélet (dependency theory) és az ebből táplálkozó gazdaságfejlesztési paradigma, az importhelyettesítő iparosítás (import substitution industrialization) a politikai és gazdasági autonómiára törekvő, államközpontú fejlesztési modellek kialakítását inspirálta a térségben (Benczes–Ricz, 2021). Ezzel párhuzamosan a régió a hatvanas években a Marshall-segély utáni második legnagyobb nemzetközi segélyprogram, a Szövetség a Haladásért (Alliance for Progress) célterületeként jelentős támogatást kapott az Egyesült Államoktól. A nemzetközi fejlesztés a hidegháborús logikának megfelelően azokat az országokat célozta, ahol az USA stratégiai érdekeivel ellentétes politikai dinamikák szovjetbarát rezsimek hatalomra kerülésével fenyegettek, így a segélyek politikai kondicionalitása egy percig sem volt kétséges (Lancaster, 2006; Taffet, 2007).

A hidegháború végével a térség geopolitikailag leértékelődött az Egyesült Államok számára, a neoliberális strukturális reformok pedig piaci alapú, a külföldi tőkeberuházások által vezérelt fejlesztési pályára állították az adósságcsapdába került, gazdasági problémák sújtotta latin-amerikai országokat. Ezek mellékhatásaiként megnövekedtek a társadalmi egyenlőtlenségek, erősödött a szervezett bűnözés, a romló megélhetési és közbiztonsági viszonyok pedig tömeges kivándorlást indítottak meg (Urquidi, 2005). Az ezredforduló környékén emiatt Latin-Amerika ismét a nemzetközi segélyezés célterületévé vált – ezúttal már nemcsak az Egyesült Államok, hanem Japán, Spanyolország, további európai donor országok, illetve az Európai Unió és a Világbank forrásaiból finanszírozva. A 2000-es és 2010-es években a régió az OECD DAC (Development Assistance Committee, a Fejlesztési Segélyezés Bizottsága) tagjai által biztosított összes hivatalos fejlesztési támogatásnak (Official Development Assistance, ODA) jellemzően a 8-9 százalékát kapta meg. A főbb célországok Kolumbia, Mexikó és Közép-Amerika államai voltak, illetve a térség legszegényebb országa, a súlyos és elhúzódó politikai és gazdasági válságba süllyedt Haiti (Latindadd, 2022).

Latin-Amerika egyes országai mindazonáltal nem csupán recipiensként, hanem donorként is részt vettek a nemzetközi fejlesztési együttműködésben. A hidegháború időszakában figyelemre méltó volt Kuba nemzetközi segélypolitikája, hisz az ország méretéhez és gazdasági lehetőségeihez mérten bőkezű szerepet vállalt más fejlődő országok támogatásában (Benzi–Zapata, 2017). Az ezredforduló utáni években pedig Venezuela használta fel kőolajexportból származó tekintélyes bevételeinek egy részét, illetve ma- gát a kőolajat, hogy a Petrocaribe nevű együttműködési mechanizmusban részt vevő latin-amerikai országokat támogassa (Briceño-Ruiz, 2017). Ezek a kooperációk a két említett állam baloldali vezetésének antiimperialista ideológiájába illeszkedtek, és a venezuelai esetben egyértelműen tranzakcionalista, tehát a támogatásért cserébe politikai igazodást elváró módon zajlottak, így politikai kondicionalitásuk hasonlóan erős volt, mint az 1960-as években az USA által finanszírozott Szövetség a Haladásért programé (Robledo, 2015; Pauselli, 2021).

Megjelentek ugyanakkor kevésbé ideologikus latin-amerikai donorok is. A 2000-es évek elején, Lula da Silva első és második elnöksége alatt (2003–2010) Brazília jelentős segélyezési tevékenységbe kezdett latin-amerikai, karibi és afrikai recipiensek javára. Összegét tekintve jóval szerényebb mértékben, de Argentína, Chile és Mexikó is segélydonorrá vált, sőt a térség egyik legnagyobb recipiense, Kolumbia is jelképes összegű felajánlásokat tett (SEGIB, 2023). Ezen új donorok motivációi összetettebbek, hiszen – Brazília egyes stratégiai ambícióitól eltekintve – nem valamiféle államideológia terjesztése vagy nemzetközi politikai szövetségépítés a fő céljuk. Közepes jövedelmű államokként ráadásul forrásaik szűkösek, és országon belül is számtalan égető problémával kell szembenézniük.

Miért váltak mégis donorrá ezek az országok? Gino Pauselli (2021) elemzése szerint egyes külpolitikai célok természetesen beazonosíthatók, de a segélyezési tevékenységükben van egyfajta szolidaritási komponens is, amely az érintett országok globális szerepvállalását egy igazságosabb, fenntarthatóbb nemzetközi rend elérésével igazolja. Ennek lehet „déli” (vagyis a globális Északkal valamilyen szinten szembehelyezkedő, a fejlődő országokkal érdek- és értékközösséget vállaló) színezete, de a létező nemzetközi rendben való pozíció- és presztízsszerzés vágya is jellemezheti őket (különös tekintettel az OECD-be belépő, tehát a globális „fejlettek” csoportjához csatlakozó országokra).

A fentiek értelmében jelen tanulmány arra vállalkozik, hogy a kettős szerepben, recipiensként és donorként egyaránt aktív, közepes jövedelmű latin-amerikai országok nemzetközi segélyezési gyakorlatát értelmezze és elemezze. A történetileg érdekes, de a 2010-es évek végére ilyen irányú tevékenységüket lecsökkentő vagy tranzakcionalizáló Kubát és Venezuelát mellőzve öt országot mutatunk be röviden: Brazíliát, Argentínát, Mexikót, Chilét és Kolumbiát. Ezt rövid összefoglaló előzi meg, amelyben az érintett államok tekintetében releváns két fogalom, a Dél–Dél együttműködés és a trianguláris együttműködés kontrasztív elemzése mutat rá, hogy milyen motivációk és technikai megoldások állhatnak az érintett államok donorrá válása mögött. A tanulmány hipotézise, hogy tevékenységük mozgatórugója vagy a regionális befolyás növelése (ez első- sorban Brazília esetében valószínűsíthető), vagy pedig a nemzetközi presztízs növelése (ez főként az újabb OECD-tagokra, Chilére és Kolumbiára vonatkozhat). Mexikó és Argentína tekintetében mindkét motiváció igaz lehet.

A tanulmány kormányzati dokumentumokra és a témában megjelent angol, spanyol és portugál nyelvű másodlagos forrásokból gyűjtött információkra épül. Újszerűségét az adja, hogy a magyar tudományosságban a témát összefoglaló elemzés mindeddig nem született, bár fontos résztémát tárgyal Mészáros Zsolt angol nyelvű doktori disszertációja (Mészáros, 2017), amely Brazília Afrikát célzó nemzetközi segélyezését mutatja be. A téma átfogóbb, a térség fontosabb országait röviden bemutató kutatása ugyanakkor azért is szükséges, mert Magyarország nemzetközi fejlesztési együttműködése számára is hasznos információkkal szolgálhat a latin-amerikai donorok intézményi, technikai és koordinációs tapasztalatainak megismerése.

A Dél–Dél és a trianguláris együttműködés

A szakirodalomban leginkább elterjedt „új” vagy „feltörekvő”  donor  (emerging donor)  kifejezés, amely a recipiensből donorrá váló országokat jelöli, félrevezető. Ahogy Kiss Judit (2019) is rámutat, az érintett országok egy része korábban is nyújtott segélyt más államoknak, akár már évtizedek óta. Ráadásul, bár donortevékenységet folytatnak, ezen országok nem feltétlenül válnak „nettó” donorrá, mivel recipiensként jóval több segélyt kapnak, mint amennyit felajánlanak. Egy másik logika szerint a nem OECD DAC-tagok segélyezési tevékenysége a megszokott észak–déli irányú segélyezéstől eltérően Dél–Dél együttműködésnek nevezhető és akként is értelmezendő. Ennek a terminológiának komoly történeti gyökerei vannak, amelyeket a legtöbb szerző az el nem kötelezett országok mozgalmának kezdeteihez, az 1955-ben Bandungban megrendezett Afroázsiai Országok Konferenciájához, illetve az ENSZ Kereskedelmi és Fejlesztési Konferenciájához (UNCTAD) vezet vissza. A dekolonizáció időszakában a Globális Dél országai között kibontakozó szolidaritás mint politikai cél és a Dél–Dél fejlesztési együttműködés mint ennek eszköze valóban jellemző volt számos fejlődő és közepesen fejlett országra már a hidegháború időszakában is. A Bandung szellemi örökségét képviselő politikai diskurzusban a neokoloniális észak–déli segélyezéssel ellentétben a Dél–Dél együttműködésre emancipáló és transzformatív tevékenységként tekintettek a résztvevői, ám az ilyen típusú segélyek az érintett donor országok (így például Latin-Amerika esetében Kuba) gazdasági problémái miatt az ezredforduló időszakára jelentőségüket vesztették (López Cabana, 2014; Bracho, 2015; Robledo, 2015).

A 21. század első évtizedében felélénkülő, nem OECD DAC-tagok által folytatott segélypolitikát a szakirodalom sokáig a BRICS-országokra fókuszálva tárgyalta, ami egyrészt problematizálta a Globális Dél fogalmát (például Oroszország a BRICS tagja, de nem sorolódik a Dél országaihoz), másrészt pedig Kína látványos felemelkedésével, az Övezet és Út kezdeményezés és a kínai segélyezés globális dimenziójának kiteljesedésével nyilvánvalóvá vált, hogy a BRICS többi tagja nem abban a ligában játszik, mint Kína. Mára a Dél–Dél együttműködést tárgyaló írások jellemzően nem terjednek ki Kínára, ugyanakkor jelen tanulmány témája szempontjából fontos leszögezni, hogy a BRICS-tag Brazília nemzetközi fejlesztéspolitikája egy új, a Nyugat által dominált világrenddel szemben kritikus narratívába illeszkedik. Kínánál és Oroszországnál Brazília természetesen kevésbé konfrontatív, de aktívan részt vesz olyan alternatív fejlesztési intézményi struktúrák kiépítésében, mint az Új Fejlesztési Bank (New Development Bank, NDB), amelynek elnöke jelenleg Brazília egykori államfője, Dilma Rousseff (López Cabana, 2014; Caixeta, 2022).

A latin-amerikai országok donorrá válásának narratívája tehát nem mentes a Dél–Dél együttműködés mint fogalom antiimperialista, antikolonialista színezetétől. Az egyes eseteket megvizsgálva azonban az látszik, hogy Kubától és Venezuelától eltekintve – amelyeket a fentiekben említett okok miatt nem érinti a tanulmány – a latin-amerikai országoknak a Globális Dél iránti szolidaritása nem jelent semmiféle szakítást, összeférhetetlenséget a Globális Északkal fennálló fejlesztési együttműködési mechanizmusaikkal, amelyekben jellemzően recipiensként vettek részt. Mi több, az elmúlt két évtizedben kialakult egy új fejlesztési modalitás, a trianguláris együttműködés (triangular cooperation), melynek lényege, hogy egy elsődleges donor (jellemzően egy fejlett ország vagy egy nemzetközi szervezet) nyújtja a pénzügyi támogatás nagy részét, és egy másodlagos vagy pivot donor (jellemzően egy közepesen fejlett ország) kisebb anyagi támogatás mellett a recipiens számára fontos technikai segítséget nyújt vagy know-how átadását vállalja (Prieto Cardozo, 2021). Például az Amerika-közi Fejlesztési Bank, Kanada és Norvégia által finanszírozott egyik projektet a brazil külügyminisztérium, illetve a brazil Viva Rio civil szervezet valósította meg Haitiben, a lényege ugyanis az volt, hogy a főváros, Port-au-Prince szegénynegyedeiben olyan közösségfejlesztési, közbiztonság-javító és rehabilitációs tevékenységek valósuljanak meg, amelyek a riói favellákban már beváltak (Yamashiro Fordelone, 2009).

Ez a módszer igen népszerű lett a latin-amerikai donorok körében, és egyes európai országok, így elsősorban Németország előszeretettel használja Latin-Amerikát célzó fejlesztési projektjei során, mivel így a megvalósító partner jobban képes reflektálni a helyi igényekre – bár kétségtelen, hogy a projektek tervezését, kivitelezését és ellenőrzését nehezíti a több szereplő bevonása (Giacchino, 2020; GIZ, 2023; Olivié–Santillán, 2023). A jelentős spanyol támogatással működő Iberoamerikai Általános Titkárság (Secretaría General Iberoamericana, SEGIB) is aktívan részt vesz trianguláris együttműködések tervezésében és monitorozásában (SEGIB, 2023). Jelenleg a világon trianguláris formátumban zajló együttműködési programok majdnem felében érintett másodlagos vagy pivot donorként egy latin-amerikai ország (Olivié–Santillán, 2023).

A latin-amerikai donorok gyakorlatában tehát a Dél–Dél együttműködés és a trianguláris együttműködés egymást kiegészítő fogalmak. Ennek egyik lehetséges pozitív olvasata, hogy míg a latin-amerikai országok felajánlásai szerények – Pauselli (2021) elemzése szerint a latin-amerikai donorok bilaterális projektjeinek száma és a projektek átlagos költségvetése is jóval kisebb, mint az OECD DAC-tagoké –, a hasonló földrajzi, kulturális, gazdasági, politikai jellemzők miatt a nagyobb, fejlettebb latin-amerikai országok a saját know-how birtokában hatékonyabban tudnak részt venni a térség kisebb, fejletlenebb országaiban futó projektekben, mint a helyi sajátosságokat nem ismerő, a Globális Északról érkező megvalósító szervezetek. Kritikai megközelítésben azonban a Dél–Dél együttműködés összemosódása a trianguláris együttműködéssel azt jelenti, hogy a latin-amerikai donorok fejlesztési együttműködésének kereteit és tartalmát nagyrészt a Globális Észak fejlesztési aktorai határozzák meg, és az eredeti – bandungi – szellemiséggel ellentétben technikai megvalósítókká válnak, a globális struktúrák rendszerszintű megváltoztatásának reménye nélkül (Caixeta, 2022). Egyes esetekben pedig a latin-amerikai donorok segélyei éppúgy a politikai dominancia eszközeivé válhatnak a kisebb és szegényebb térségbeli országok (Paraguay, Közép-Amerika, Haiti, a Kis-Antillák szigetországai) irányába, mint ahogyan a tradicionális donorok, így például az Egyesült Államok segélyei kondicionálták ezen országok politikai igazodását (Robledo, 2015; Nivia-Ruiz, 2020).

A tanulmány további része a fentiek figyelembevételével mutatja be és értelmezi öt latin-amerikai donor ország: Argentína, Brazília, Chile, Kolumbia és Mexikó nemzetközi fejlesztési együttműködését. Az 1. táblázat ezen országok egyes jellemzőit ismerteti (GNI/fő, OECD-tagság, recipiensként kapott éves összeg, donorként adományozott éves összeg, a segélyezésért felelős szakosított intézmény, a segélyek földrajzi és szektorális allokációja). Az alábbiakban e jellemzők mentén mutatjuk be az öt kiválasztott ország donorpolitikáját.

1. táblázat: A fontosabb latin-amerikai donor országok egyes jellemzői

Az adatok forrása: COBRADI, 2021: 79; OECD, 2023a, 2023b, 2023c, 2023d; World Bank, 2021, 2022, illetve az egyes országok segélyallokációját összefoglaló, alább hivatkozott irodalom

Brazília

Brazília mérete és geopolitikai súlya tekintetében egyaránt kiemelkedik a latin-amerikai országok közül. A Mercosur integrációs szervezet tagjaként szoros kapcsolat fűzi Argentínához, Paraguayhoz, illetve Uruguayhoz, és – kormányzati ciklusonként változó mértékben, de – jellemzően aktív külpolitikával igyekszik vezető szerepet biztosítani magának a térségben. A BRICS-csoport tagjaként globális diplomáciai szereplő, ami a többi latin-amerikai országról nem mondható el. Fontos jellegzetessége az országban beszélt portugál nyelv, amely ugyan valamennyire elválasztja a régió spanyol nyelvű államaitól, de kapcsolódási pontot teremt a portugál nyelvű afrikai országok, így elsősorban Angola, Mozambik és a Zöld-foki Köztársaság felé. Ez utóbbi jellegzetesség már akkor megjelent a brazil külpolitikában, amikor e területek még a portugál gyarmatbirodalomhoz tartoztak. Brazília kereskedelmi és kulturális téren is sokrétű kapcsolatokat épített ki Angolával, Mozambikkal és más, kisebb afrikai országokkal, a Portugál Nyelvű Országok Közösségének (Comunidade dos Países de Língua Portuguesa, CPLP) 1996-os megalakulása óta pedig intézményesült is az együttműködés, amelyben – mérete okán – Brazília ugyanolyan, ha nem nagyobb súlyú szereplő, mint a volt gyarmattartó Portugália (Mészáros, 2017). Brazí lia tehát annak ellenére, hogy egy főre jutó bruttó nemzeti jövedelme alacsonyabb, mint az alábbiakban bemutatott négy másik latin-amerikai országé, és nem tagja az OECD-nek, közvetlen külpolitikai környezetében regionális gazdasági és politikai centrumnak számít.

A brazil nemzetközi fejlesztési együttműködés ennek megfelelően a latin-amerikai és afrikai országok felé irányul. Fő intézménye, a Brazil Együttműködési Ügynökség (Agência Brasileira de Cooperação, ABC) 1987-ben alakult, és bár eleinte az volt a fő célja, hogy a katonai diktatúrát követő demokratizációs folyamatban Brazília számára folyósított európai, japán, illetve az Egyesült Államokból érkező segélyeket koordinálja, a kilencvenes években egyre erőteljesebben megjelent a profiljában a donortevékenység (Caixeta, 2022). Lula da Silva első és második elnöki ciklusa (2003–2010) alatt a regionális vezető szerepre törekvés elemévé vált a segélyezés: Brazília évi ötszázmillió dollár körüli értékben finanszírozott latin-amerikai, karibi és afrikai országokban megvalósuló projekteket. Az együttműködés főszereplői a brazil intézmények (kormányzati szervek, tudományos és oktatási intézmények stb.) voltak, amelyek a partnerországok hasonló szerveivel építettek ki tudásátadó, szakmai tapasztalatcserére alapuló kapcsolatokat (Prieto Cardozo, 2016). Fontos volt a civil szervezetek, alapítványok szerepe is. Különösen jelentős volt a Haitiben brazil vezetéssel megvalósuló ENSZ békefenntartó missziót, a MINUSTAH-ot kísérő fejlesztési program, amelyhez számos brazil ngo csatlakozott, és sok esetben ezek a szervezetek tették lehetővé a brazil (és más) kormányzati szereplők későbbi bevonását (Pauselli, 2021).

Az afrikai relációk is ebben az időszakban értékelődtek fel: 2011-ben Brazília és az Afrikai Fejlesztési Bank létrehozta a Dél–Dél Együttműködési Vagyonkezelő Alapot (South-South Cooperation Trust Fund) (López Cabana, 2014). A brazil kormányzat infrastrukturális és mezőgazdasági támogatásokat finanszírozott afrikai országokban, és az Afrikai Infrastruktúra-fejlesztési Program (Programme for Infrastructure Development in Africa, PIDA) elnevezésű multilaterális kezdeményezésben is donorszerepet vállalt (Mészáros, 2017).

A brazil segélyezés ugyanakkor a politikai kondicionalitás jeleit is mutatta: elsősorban a legfontosabb brazil külpolitikai ambíció elérésében, az ENSZ Biztonsági Tanácsa állandó tagságának megszerzésében lehetett volna szerepe a kisebb államok támogató szavazatainak (Robledo, 2015). Az ENSZ BT átalakítása azonban lekerült a napirendről, Brazília pedig a 2010-es évek második felében mély gazdasági és politikai válságba került, amelynek egyik első áldozata Michel Temer elnöki beiktatását követően a nemzetközi segélyezésre szánt büdzsé lett (Mészáros, 2017). Ezt az időszakot egyfajta bezárkózás, sőt, Jair Bolsonaro elnöksége (2019–2022) alatt az államot a fejlődő országok szószólójaként pozicionáló korábbi brazil külpolitikai gyakorlat feladása jellemezte. Lula da Silva 2023-as visszatérése a hatalomba ugyanakkor gyorsan visszarendezte a külpolitikai prioritásokat a 2010 körüli időszak állapotába, így Brazília ismét aktív Dél–Dél kooperációba kezdett, és ezzel a brazil nemzetközi fejlesztési együttműködésben is új lendület várható (Soltész, 2022).

A legfrissebb elérhető adatok szerint 2021-ben Brazília donorként mintegy hatszázötvenmillió dollár értékű segélyt folyósított (COBRADI, 2021). Ezzel nagyságrendekkel előzi meg az összes többi latin-amerikai országot. A projektek jelentős része latin-amerikai és afrikai recipienseket céloz, s aktívan alkalmazza a trópusi és szubtrópusi mező- gazdasági, egészségügyi, járványkezelési és egyéb tapasztalatokat, amelyek Brazíliában a hasonló klimatikus viszonyok miatt a recipiens országok számára hasznosítható módon állnak rendelkezésre. Figyelemre méltó a gyapottermesztés terén latin-amerikai és afrikai országoknak nyújtott technikai segítségnyújtás, illetve egyes élelmiszer-biztonsági modellek megosztása a partnerekkel (SEGIB–ABC, 2018; COBRADI, 2021). Lényeges téma az oktatás, ebben a portugál nyelvű afrikai országok a fő recipiensek, a PEC-G felsőoktatási ösztöndíjprogram pedig afrikai és latin-amerikai diákok brazíliai tanulmányait támogatja. Léteznek együttműködési projektek a portugált hivatalos nyelvként használó délkelet-ázsiai Kelet-Timorral is (Nogueira–Araújo, 2019).

Argentína

A dél-amerikai kontinens másik jelentős regionális hatalma Argentína, noha mérete és gazdasági ereje alapján egyértelműen a második helyre szorul Brazília mögött. Történelmileg azonban az argentin külpolitika aktívan ambicionálta a regionális vezető pozíciót, és egy időben a Dél–Dél együttműködésben is aktív szerepet játszott. Az ország 1973-ban, Juan Domingo Perón utolsó elnöksége idején csatlakozott az el nem kötelezett államok mozgalmához, és Argentínában került sor a Dél–Dél együttműködés alapdokumentumának, a Buenos Aires-i Akciótervnek (Buenos Aires Plan of Action for Promoting and Implementing Technical Cooperation among Developing Countries) az elfogadására is. Az 1978-ban az ENSZ égisze alatt szervezett eseményt ugyanakkor beárnyékolta, hogy Argentínában ekkor már második éve katonai diktatúra volt hatalmon. A nyolcvanas évek politikai és gazdasági problémái, majd a neoliberális strukturális reformok a nemzetközi fejlesztési együttműködést sokadrangú kérdéssé tették Argentínában, és az csak a 2000-es évek elején, a baloldali és a latin-amerikai integráció iránt elkötelezett Néstor Kirchner elnöksége alatt került be ismét a külpolitikai prioritások közé (Morasso, 2012). A jobboldali Mauricio Macri elnöksége (2015–2019) idején a terület ismét veszített jelentőségéből, az argentin civil szervezetek, oktatási és kutatási intézmények azonban proaktív módon alakították a segélyezési agendát, főleg a környező országok felé irányuló projektekkel, amelyek állami támogatása nem szűnt meg (Pauselli, 2021).

Intézményi szempontból az argentin fejlesztési együttműködésnek sokáig nem volt önálló ügynöksége, az ezzel kapcsolatos feladatokat a külügyminisztérium egyik főosztálya látta el. Ugyanakkor a kilencvenes évek óta létezett egy önálló pénzalap technikai és tudományos együttműködések végrehajtására, amelyre civil szervezetek pályázhattak. Egyes kormányzati szerveknek, így a Nemzeti Ipari Technológiai Intézetnek (Ins- tituto Nacional de Tecnología Industrial, INTI) és a Nemzeti Mezőgazdasági Technológiai Intézetnek (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, INTA), valamint az oktatási és egyéb minisztériumoknak is voltak fejlesztési jellegű együttműködési programjaik más, jellemzően latin-amerikai országokkal. Komoly múltra tekint vissza a „Fehér sisakosok” (Cascos blancos) elnevezésű, a nemzetközi humanitárius segítségnyújtást koordináló szervezet is, amely 1994 óta vett részt mentési és segélyakciókban (Morasso, 2012).

Az intézményrendszer széttagoltságát az Argentin Nemzetközi Együttműködési és Humanitárius Segítségnyújtási Ügynökség (Agencia Argentina de Cooperación Internacional y Asistencia Humanitaria, ACIAH) 2022-es létrehozása szüntette meg, ez a „Fehér sisakosok” tevékenységét is magába olvasztva, a külügyminisztérium alá rendelve koordinálja az argentin nemzetközi fejlesztési és humanitárius segítségnyújtás valamennyi ágát (Telam, 2022). Az ügynökség sorsa azonban a libertariánus Javier Milei 2023-as választási győzelme nyomán bizonytalanná vált, mivel az új elnök radikálisan szeretné csökkenteni a közkiadásokat.

A fent említett pénzalapból (Argentin Dél–Dél és Trianguláris Együttműködési Alap, Fondo Argentino de Cooperación Sur-Sur y Triangular, FOAR) támogatott projektek két legnagyobb recipiense Paraguay és Bolívia, amelyek a 2008 és 2015 közötti időszakban 420, illetve 211 argentin (társ)finanszírozású projekt recipiensei voltak. A két alacsony jövedelmű szomszédos országra irányuló kiemelt figyelem mellett Argentína más, főleg közép-amerikai és karibi országokat is részesített segélyekben, de Paraguayhoz és Bolíviához képest jóval kisebb mértékben. A lényegesebb témák közül az élelmezés, az egészségügy, illetve a társadalmi inklúzió érdemel említést, a modalitások közül pedig a technikai együttműködés, tudásátadás a legjelentősebb. A trianguláció valamilyen formája sok projektnél megjelenik, bővítve ezzel a szerény argentin fejlesztési költségvetést: jellemző az ENSZ szakosított szerveivel, így például a WHO-val folytatott együttműködés (Kern–Weisstaub, 2019). 2021-ben az Argentína által folyósított fejlesztési segélyek összege 1,45 millió dollár volt (OECD, 2023d).

Mexikó

Mexikó ellentmondásos geopolitikai helyzete külpolitikájában és ezzel párhuzamosan nemzetközi fejlesztési együttműködési tevékenységében is megmutatkozik. Az ország 1994 óta az OECD tagja, és ugyanezen évtől szoros integrációban az Egyesült Államok gazdaságával – a NAFTA, majd az USMCA szabadkereskedelmi szerződések révén – komoly fejlődésen ment keresztül. A területi és társadalmi egyenlőtlenségek, az alul- fejlettség mintázatai azonban az elmúlt három évtizedben sem tűntek el, és az ország továbbra is egyértelműen a Globális Dél része. Közvetlen környezetében ugyanakkor számos kisebb és jóval szegényebb ország található (például Guatemala, Honduras, El Salvador, Haiti), amelyek gazdasági, szociális és biztonsági problémái Mexikóba is át- gyűrűznek a kivándorláshoz és a szervezett bűnözéshez kötődő folyamatok során. Mexikónak tehát, bár jelentős belső problémákkal kell szembenéznie, déli és keleti szomszédságának stabilizálásában is szerepet kell vállalnia (Bracho, 2015).

Bár az ország fejlettségi szintjéhez viszonyítva korán elnyerte az OECD-tagságot, a 2000-es évek első évtizedének konfliktusai, a fellángoló drogháború miatt Vicente Fox (2000–2006) és Felipe Calderón (2006–2012) elnöksége alatt befelé fordulás és alacsony külpolitikai aktivitás jellemezte Mexikót. A közép-amerikai országokkal kialakítandó együttműködés keretéül szolgáló, elnöki szinten megfogalmazott programok (a Puebla-Panama Terv és a Mezoamerika Projekt) relatíve kevés gyakorlati eredményt hoztak. Csupán 2011-ben jött létre egy olyan szakosított szerv, a Mexikói Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Ügynökség (Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AMEXCID), amely a fejlesztési segélyezés koordinációjával foglalkozik (beleértve a kapott segélyeket is, amelyek összege sokszorosan meghaladja a felajánlottakét) (Bracho, 2015; Prieto Cardozo, 2016).

A mexikói donorszerep az ország globális felelősségvállalásához kapcsolódóan ér- telmezhető. Mexikó részt vett a Heiligendammi Folyamat (Heiligendamm Process) elnevezésű konzultációs mechanizmusban, amely a 2007-es német G8-elnökség alatt vette kezdetét, és amelynek célja az volt, hogy a G8-ak a legfontosabb „feltörekvő” gazdaságokkal (Kína, India, Brazília, Dél-Afrika és Mexikó) egyeztessenek a globális fejlődés és fejlesztés kérdéseiről (Bracho, 2015). Az Enrique Peña Nieto (2012–2018) elnöksége során elfogadott Nemzeti Fejlesztési Terv (Plan Nacional de Desarrollo) szövegében szerepel, hogy az ország célja olyan külpolitika kialakítása, amelynek egyik pillére a globális felelősségvállalás és a fejlesztési együttműködés. Peña Nieto hivatali ideje alatt a mexikói állam elsősorban bilaterális együttműködéseket folytatott latin-amerikai és karibi partnerekkel, és elnöksége végére az aktív projektek száma kétszáz fölé emelkedett.

Utóda, Andrés Manuel López Obrador (2018–2024) elnöksége idején regionális, az Egyesült Államok és más donorok részvételével megvalósuló trianguláris és multilaterális együttműködések is elindultak a közép-amerikai országok fejlesztésére. Ezek közül a két legfontosabb az ENSZ által koordinált Átfogó Fejlesztési Terv (Comprehensive Development Plan) El Salvador, Guatemala és Honduras fejlesztésére, illetve az Éhezés Nélküli Közép-Amerika (Mesoamérica Sin Hambre) nevű program, amelyekben Mexikó is donorként vesz részt. A mexikói nemzetközi fejlesztéspolitika ugyanakkor alapvetően bilaterális jellegű maradt (Prado Lallande, 2019).

López Obrador elnökségének markánsan baloldali politikai agendája 2018 után a mexikói segélyallokáció kisebb szektorális változását eredményezte. A korábbi oktatásügyi fókusz megmaradt, ugyanakkor új témaként jelent meg az emberi jogok (és kiemelten az őslakos közösségek jogainak) védelme, a nemi egyenlőség előmozdítása és a küzdelem a nők elleni erőszakkal szemben (Pauselli, 2021; SEGOB, 2021). A projektek nagy része a már felsorolt közép-amerikai országokban valósul meg. Az elérhető legfrissebb adatok alapján Mexikó 2019-ben 16,6 millió dollár értékben finanszírozott bilaterális fejlesztési projekteket (OECD, 2023a), ezen összeg mintegy felét a partnerországok polgárai számára Mexikóban biztosított képzések költségei, illetve az ezekhez kapcsoló- dó ösztöndíjak tették ki (AMEXCID, 2019).

Chile

Chile Latin-Amerika egyik legfejlettebb országa, amely az itt tárgyalt öt ország közül egyedüliként nem a magas-közepes, hanem a magas jövedelmi csoporthoz tartozik a Vi- lágbank kategorizálásában. Vásárlóerő-paritáson mért, egy főre jutó GNI-ja 28 500 dollár, ami a második legmagasabb érték Latin-Amerikában (World Bank, 2022). Az ország 2010 óta az OECD tagja, és külpolitikai identitásának fontos része, hogy a térség többi államához képest stabilabb gazdasága és demokratikus intézményei vannak, így relatíve kis mérete és népessége ellenére olyan tapasztalatokkal rendelkezik, amelyek más latin-amerikai országok fejlesztésében is hasznosulhatnak (Robledo, 2015).

A Pinochet-korszak után a demokratizálódó Chile recipiensként kapott segélyeinek koordinálására jött létre 1990-ben a Chilei Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Ügynökség (Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AGCID) (Sánchez Escobar, 2010). Az ország gyors gazdasági fejlődése következtében a kapott segélyek összege csökkent, és Chile donorként jelent meg a Dél–Dél együttműködésben. A chilei segélytevékenységek között kiemelkedő szerepük van a multilaterális és trianguláris együttműködéseknek: létezik egy Chile–Spanyolország és egy Chile–Japán trianguláris fejlesztési alap, de Chile donorként támogatja a Csendes-óceáni Szövetség (Pacific Alliance / Alianza del Pacífico) integrációs szervezet fejlesztési alapjából megvalósuló projekteket is (OECD, 2023b).

Viszonylag gyorsan kialakult a chilei segélytevékenységek profilja. Ezek a fenntartható fejlődés és a társadalmi inklúzió kérdései köré összpontosulnak. A chilei segélyezési gyakorlat Santander Campos (2018) jellemzése alapján technikainak, ideológiasemlegesnek és reaktívnak mondható – ez utóbbin azt értve, hogy a partnerországokban fellépő igényekre válaszul születnek meg az intézményi kapacitást fejlesztő, oktatási és egyéb együttműködési programok. Földrajzi allokációjuk ugyanakkor meghatározott: a 2021-ben 4,3 millió dollár költségvetésű bilaterális programok csaknem 90 százaléka latin-amerikai (főként a Chilével szomszédos dél-amerikai, illetve egyes közép-amerikai) és karibi partnerországokba irányult (OECD, 2023b).

A segélyek kisebb része a partnerországokban realizált projekttámogatás, nagyobb része pedig Chilében folytatott tanulmányokat lehetővé tevő ösztöndíjakból áll össze. Fontos a civil szféra szerepe: 2018-ban hetvenhat nem állami szervezet vett részt az AGCID feladataiban, és a teljes segélyezési költségvetés mintegy felét nem állami aktorok használták fel (Pauselli, 2021). A már említett oktatási együttműködéseken kívül az intézmények és kormányzati humánkapacitások fejlesztése, valamint a társadalmi inklúzió áll a chilei finanszírozású projektek fókuszában. A trianguláris együttműködések terén Chile európai országok (illetve az Európai Unió), Japán és az Egyesült Államok, valamint az ENSZ szakosított szervei mint fődonorok által finanszírozott programokhoz társult. Említést érdemel továbbá az Argentínával megvalósuló decentralizált együttműködés, amelynek keretében a két ország több mint ötezer kilométer hosszú közös határa mentén lévő régiók használhatnak fel helyi kezelésbe adott fejlesztési összegeket együttműködésre (Contreras, 2018).

Kolumbia

A tárgyalt államok közül Kolumbia az, ahol a recipiensi szerep mindmáig meghatározó, és donorként való megjelenése inkább szimbolikus: az ország egy év alatt csaknem kétmilliárd dollár segélyt kapott, és alig négymillió dollárt ajánlott fel (OECD, 2023c). Ez nem véletlen: a 20. század nagy részében belső fegyveres konfliktusokkal küzdő, a drogkereskedelem és szervezett bűnözés térségbeli központjává váló országot a gerillaszervezetek, drogkartellek és paramilitáris egységek az ezredfordulóra szinte teljesen kormányozhatatlanná tették. Az Egyesült Államok szoros politikai felügyelete alatt, a Kolumbia Terv (Plan Colombia) elnevezésű biztonsági együttműködési program keretében kapott segélyek Kolumbiát egyértelműen a régió egyik legfontosabb recipiensévé tették. Csak a 2010-es években, a kartellek és fegyveres szervezetek fokozatos pacifikálásával vált egyáltalán elképzelhetővé, hogy Kolumbia Latin-Amerika problémagócából felelősségteljes regionális partnerré váljon, amely a környező országoknak technikai vagy pénzügyi segítséget nyújt (Robledo, 2015; Bergamaschi et al., 2017).

Az erőfeszítéseiért Nobel-békedíjjal kitüntetett Juan Manuel Santos elnök (2010– 2018) fejlesztéssel kapcsolatos doktrínáját Jenny Cedeño-Alcívar (2023) szerint az határozta meg, hogy a kolumbiai fegyveres konfliktus okai, így a szegénység, a drogtermelés és -kereskedelem nem csupán az ország, hanem az egész észak-andoki és karibi térség problémáiból fakadtak, így megszüntetésükhöz is elengedhetetlen a regionális kooperáció. Santos külpolitikai aktivitásának fontos eleme lett a béke terjesztése, ahogy a kettővel későbbi elnök, Gustavo Petro (2022–) külpolitikájának a klímaváltozás elleni harc és a környezetvédelem vált védjegyévé. Kolumbia tehát annak ellenére globális ambíciókkal jelent meg a regionális és globális fejlesztéspolitikai színtéren, hogy belső problémái miatt továbbra is jelentős nemzetközi segítségre szorul (Cedeño-Alcívar, 2023).

A fentiekben bemutatott intézmények többségéhez hasonlóan a 2011-ben létrehozott Kolumbia Nemzetközi Együttműködéséért Felelős Elnöki Ügynökség (Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, APC) is elsősorban a kapott segélyek koordinációjával foglalkozott, illetve foglalkozik jelenleg is. Kolumbia 2007 óta négyévenként új nemzetközi fejlesztési stratégiát publikál (Estrategia Nacional de Cooperación Internacional, ENCI), amely szintén a recipiensként kapott transzferek felhasználását strukturálja. Az ország 2020-as OECD-felvételével párhuzamosan vagy már azt megelőzően azonban megindultak egyes kolumbiai finanszírozású segélyprogramok, főként az intézményközi együttműködés, a környezetvédelem és a kultúra terén. A közrend helyreállításával és a környezetvédelemmel kapcsolatos hazai eredmények nemzetközi projekciója, a jó szakpolitikák megismertetésével elnyerhető nemzetközi presztízs és imázsjavítás a kolumbiai külpolitika fontos célja (Cedeño-Alcívar, 2023; OECD, 2023c). A kolumbiai bilaterális programok összege 2021-ben 3,9 millió dollár volt, és ennek 80 százaléka latin-amerikai országokba irányult. A fő recipiensek az elmúlt években Guatemala, Honduras, a Dominikai Köztársaság és Paraguay voltak. Ezenfelül trianguláris együttműködés keretében Kolumbia a német fejlesztési ügynökséggel (GIZ) és a SEGIB-bel közös oktatási, egészségügyi és egyéb programokat valósított meg több latin-amerikai országban (APC-Colombia, 2021). A mintegy százhatvan bilaterális és trianguláris projekten felül az ország részt vesz az ENSZ egyes multilaterális programjaiban is. Bár nem nemzetközi kooperáció, a téma vonatkozásában megemlítendő érdekesség a „Col-Col együttműködés” (Cooperación Col-Col) mechanizmusa, amelyben a nemzetközi segélyeket nagyobb mennyiségben fogadó kolumbiai régiók és intézmények osztják meg tapasztalataikat más kolumbiai régiókkal és intézményekkel, amelyek nem kaptak az adott típusú segélyből. Ezáltal a recipiens régiók és intézmények bizonyos szempontból maguk is donorrá, a nemzetközi fejlesztési együttműködés keretei közt kapott technikai tudás és szakértelem multiplikátoraivá válnak az országon belül (OECD, 2023c).

Összegzés

Ahogy a fentiekből kiderült, a latin-amerikai országok donorrá válása lassú, de folyamatos építkezésnek mondható, amelyben kiemelt szerepe van az intézményeknek. Egyrészt az, hogy ezen államok kormányzati struktúrájában megjelent egy önálló ügynökség, amely először a kapott, majd a folyósított segélyek koordinációjával kezdett foglalkozni, lehetőséget biztosított annak a technikai tudásnak és tapasztalatnak az intézményesülésére, amelyre hosszú távon szükség van a hatékony nemzetközi fejlesztési együttműködéshez. Másrészt kialakult az a hazai intézményi hálózat (egyetemek, képzési központok, civil szervezetek bekapcsolódásával), amely rendelkezik a fejlesztési projektekhez szükséges technikai, szakmai tudással. A latin-amerikai országoknak ugyanis elsősorban a technikai együttműködésben és a szakmai tapasztalatátadásban van komparatív előnyük. Mivel költségvetésük szűkös, nagy infrastrukturális projektek megvalósítására nincs lehetőségük. Az a regionális szinten érvényes természetföldrajzi, politikai, társadalmi, kulturális tudás azonban, amely rendelkezésükre áll, értékes partnerekké teheti őket mind a recipiensek, mind a trianguláris együttműködések elsődleges donorai számára. Nemzetközi fejlesztési tevékenységük földrajzi tere egyelőre szűk és behatárolt – a kisebb és szegényebb latin-amerikai és karibi országokra korlátozódik –, de mint Brazília példája mutatja, az afrikai és akár a délkelet-ázsiai régióban is releváns fejlesztési tudást és tapasztalatokat adhatnak át.

A tanulmány hipotézise az volt, hogy a nagyobb országok (elsősorban Brazília) segélyezési tevékenységének fő mozgatórugója a regionális befolyás növelése, míg mások (főként az újabb OECD-tagok, Chile és Kolumbia) legfontosabb motivációja a nemzetközi presztízs megszerzése lehet. Ez részben igazoltnak mondható, bár a brazil regionális nagyhatalmiság ambíciói és az ehhez rendelt források egyaránt elmaradnak a segélyezést politikai célokra használó más globális hatalmakéitól. A magas jövedelmű országok közé éppen beérő Chile vagy a kategória alsó határához közelítő Argentína, Mexikó és Kolumbia esetében valóban releváns lehet a külpolitikai szerepfelfogás változása. Elsősorban Chile nemzetközi fejlesztési együttműködése tűnik gyorsan professzionalizálódónak, a nemzetközi standardokhoz igazodónak.

Magyarország számára értékes technikai tudással szolgálhat a térség tapasztalata a trianguláris fejlesztési együttműködéssel, amely hazánk nemzetközi segélyezésében eddig még nem igazán jelent meg. A magyar nemzetközi fejlesztéspolitika számára ugyan nem kiemelt célterület Latin-Amerika, de a brazil vagy chilei partnerekkel való tudásmegosztás hasznos elméleti és gyakorlati szempontokat tárhatna fel. Hosszú távon ugyanis a komplex fejlesztési programokban komoly haszonnal járhat a helyi sajátosságokat jól ismerő, még ha nem is igazán tőkeerős térségbeli donorok bevonása – akár Latin-Amerikában, akár másutt.